VII SA/Wa 1906/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę I. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolite Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nakazał T.K. (dalej jako Skarżąca) rozebrać garaż blaszany o wymiarach 2,95m x 5,95m, (oznaczony numerem 1 na załączniku graficznym - kserokopii mapy ewidencyjnej, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji), wybudowany samowolnie jako pierwszy garaż licząc w kierunku od północy na południe na działce nr [...] w G. wzdłuż działki sąsiedniej o numerze [...] ponieważ jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...] - rejon ul. [...], który zakazuje lokalizacji obiektów blaszanych. Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB. Skargę T. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił prawomocnym wyrokiem z 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 784/19. II. Po rozpatrzeniu wniosku T. K. zawierającego żądanie aby na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. zmienić ostateczną decyzję [...] WINB z [...] lipca 2019 r., organ wojewódzki decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] odmówił zmiany ww. ostatecznej decyzji własnej. W ocenie [...] WINB art. 154 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie bowiem wnioskowana decyzja nadaje prawo. Organ wyjaśnił ponadto, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nastąpiła po tym, jak decyzja administracyjna stała się ostateczna (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) nie może wpłynąć na zmianę (uchylenie, wygaszenie, stwierdzenie nieważności) ostatecznej decyzji administracyjnej. III. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB. Wyjaśnił, że decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo (tak wyrok NSA z 14 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04). Nie jest nadto możliwe stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji związanych a do takich należy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. Niedopuszczalność zmiany decyzji związanych na podstawie tego przepisu wynika z faktu, iż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy. Z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści. W taki właśnie sposób kształtują się obowiązki organu działającego na podstawie art. 49b ust. 1 P.b., gdyż w przypadku wystąpienia określonych w nim przesłanek organ ma obowiązek wydać nakaz rozbiórki. Zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla wnioskodawcy, nie uzasadnia zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna konkretyzuje prawa i obowiązki jednostki w określonym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych należy stwierdzić, że zmiany występujące po jej wydaniu nie mogą prowadzić do jej uchylenia, chyba że ustawodawca wyraźnie dopuściłby taką możliwość. Adresat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego powinien niezwłocznie przystąpić do jej wykonywania. Uchylenie takiej decyzji w związku z okolicznościami zaistniałymi po jej wydaniu byłoby w istocie premiowaniem jednostki za niewykonywanie ostatecznej decyzji administracyjnej. GINB zwrócił uwagę, że znane mu są orzeczenia zgodnie z którymi dopuszczalne jest uchylenie na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. decyzji o rozbiórce w przypadku utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia stanowiły przesłankę wydania nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie, oprócz argumentów wskazanych powyżej, przeciwko takiej dopuszczalności przemawia także wyrok WSA w Szczecinie z 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 784/19, prawomocnie oddalający skargę T.K. na decyzję [...] WINB z [...] lipca 2019 r. Cytując stanowisko tego Sądu organ wskazał, że późniejsza zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, skoro decyzja ta została wydana w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. Wprawdzie inny jest przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego (ocena legalności decyzji) oraz nadzwyczajnego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. (ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony), a więc nie wydaje się, aby w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego były związane ww. wyrokiem w sposób niepozwalający na wszczęcie i przeprowadzenie postępowania, jednak bez wątpienia nie byłaby właściwa zmiana decyzji [...] WINB na podstawie tej samej okoliczności, co do której Sąd w prawomocnym wyroku uznał, że nie wpływa ona na byt prawny decyzji. IV. Skargę na powyższą decyzję wniosła T. K. zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie tą decyzją słusznego interesu jednostki i dobra społecznego. Wniosła o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o nienakazywanie rozbiórki garażu. Skarżąca wyjaśniła, że garaż został wzniesiony na miejscu dawnej drewnianej szopy i służy jako skład opału. Uzasadniając przesłankę słusznego interesu strony wskazała, że garaż do dzisiaj nie został rozebrany, a ona dalej z niego aktywnie korzysta. Rozbiórka będzie się wiązać z dodatkowymi kosztami, na które Skarżącej nie stać ze względu na pogarszający się stan zdrowia. Wydana przez organy decyzja godzi w zasady interesu społecznego i przeczy dobrym obyczajom. Organ orzekający powinien mieć na uwadze słuszny interes jednostki i dobro społeczne, a także działać w sposób budzący zaufanie. Strona wskazała końcowo, że na tej samej działce zalegalizowano inne garaże blaszane. Choć stary plan obowiązywał do grudnia 2019 r. to w obrocie aktualnie funkcjonuje nowy akt, w ocenie Strony - jak należy przypuszczać - zezwalający na istnienie w tym miejscu garaży. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezasadna. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., a to na tę właśnie podstawę prawną wskazuje Skarżąca we wniosku wiążąc tym samym organy, jest postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzję tego rodzaju, organ administracji publicznej który ją wydał, może w każdym czasie uchylić lub zmienić, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazany przepis pozwala zatem na uchylenie bądź zmianę decyzji, jeżeli: 1. sprawa zakończyła się decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, 2. decyzja ostateczna nie jest decyzją związaną a ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2663/15), 3. zmiana bądź uchylenie decyzji są korzystne z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Żadna z przesłanek 1 i 2 nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wprawdzie objęta żądaniem uchylenia decyzja [...] WINB jest ostateczna jednakże po pierwsze, jest to decyzja nakładająca obowiązek, który - jak trafnie podaje GINB - jest tu rozumiany jako nadający prawo, po drugie, decyzja [...] WINB, a wcześniej PINB jest decyzją związaną (została bowiem wydana, gdyż zaszła przesłanka z art. 49b ust. 1 P.b. – nakaz rozbiórki jest spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli w dacie wydawania decyzji). Ustalenie, że nie jest spełniona którakolwiek z ww. przesłanek, skutkuje odmową zmiany bądź uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie, niestety nie ma znaczenia kwestia późniejszej zmiany planu miejscowego już po tym, jak zapadły decyzje organów nadzoru budowlanego. Kwestia ta, była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 784/19, który kontrolując decyzje o nakazie rozbiórki nie stwierdził podstaw do ich uchylenia z uwagi na późniejszą zmianę planu miejscowego. W związku z tym odmienna ocena tej kwestii w niniejszej sprawie, poza pozostałymi powodami odmowy uchylenia decyzji, stanowiłaby oczywiste naruszenie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Sąd podkreśla jednocześnie, że w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że objęta żądaniem decyzja jest decyzją nadającą prawo a jednocześnie związaną, nie jest możliwe orzeczenie zgodnie z oczekiwaniami Skarżącej. Wskazać jednak należy, że podstawą żądania zmiany bądź uchylenia decyzji nadającej prawo jest art. 155 k.p.a. Organ orzekający w sprawie był jednak związany wnioskiem Skarżącej wskazującym wyraźnie jako podstawę żądania art. 154 k.p.a. W tych okolicznościach sprawy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono. Na marginesie należy dodać, że nie jest możliwa taka wykładnia prawa, która doprowadziłaby do wyeliminowania decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu. Sąd dostrzega zmianę planu miejscowego po wydaniu spornych decyzji rozbiórkowych, jednakże nie może w niniejszym postępowaniu wykładać przepisów prawa w sposób prawotwórczy tj. taki, który w istocie "wygeneruje" podstawę prawną korzystnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia. Stanowienie prawa należy do kompetencji obu izb parlamentu oraz podpisującego ustawy Prezydenta RP.