VII SA/Wa 1909/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy(...) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2013 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy (...) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.), w związku z § 55 ust. 1 pkt. 3, § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza [...] - nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej położonej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na teren działki nr ew. [...]do obsługi działki nr [...]położonej w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Burmistrz [...] zwrócił się z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w [...]. Organ ustalił, że pomiędzy działką nr [...] a pasem drogowym drogi krajowej nr [...] zlokalizowana jest działka na [...], a właścicielem obydwu działek jest Gmina i Miasto [...]. Mając to na uwadze, zarządca drogi krajowej dokonał analizy możliwości lokalizacji zjazdu publicznego z ww. drogi krajowej na działkę nr [...] (a nie na wnioskowaną działkę nr [...]) do obsługi nieruchomości nr [...]. Powołując się na § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) organ uznał, że z uwagi na przewidziane zagospodarowanie działki nr [...] zachodziłaby konieczność budowy zjazdu z drogi krajowej jednak z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu na drogach klasy GP nie jest możliwe wybudowanie wnioskowanego zjazdu. Stanowiłby on bowiem zagrożenie bezpieczeństwa ruchu z uwagi na jego lokalizację z obrębie skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując się na art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wskazał, że zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego, zaś kluczowe znaczenie ma bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę planowaną inwestycję (supermarket) na terenie działki, do której wnioskodawca wnosi o zezwolenie na lokalizację zjazdu, stosownie do § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na wspomnianą nieruchomość z tak zaplanowanym jej zagospodarowaniem dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Kryteria zaś dotyczące zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zjazdu indywidualnego bowiem należy brać pod uwagę, że planowany obiekt będzie generował znacznie większy ruch. Z kolei, w oparciu o § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia, organ wskazał, że zjazd publiczny nie powinien być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czyli jak w rozpatrywanej sytuacji, bowiem stwarzać będzie większe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na poparcie takiego stanowiska wskazują również zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Odnosząc się do zarzutu Burmistrza [...] organ wskazał, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym znajduje się odniesienie do możliwości obsługi komunikacyjnej wskazanego obszaru nie oznaczają, że automatycznie zostanie wydana decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu. Podsumowując organ ostatecznie wyważając słuszny interes w sprawie przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła: -naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez organ II instancji, podzielający stanowisko organu I instancji, iż możliwa było odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, podczas gdy lokalizacja nieruchomości skarżącego i istniejące uwarunkowania drogowe nie stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu zwłaszcza, że wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu dotyczył działki [...], nie zaś jak samowolnie uznały oba organy działki [...]- która to została wydzielona na poszerzenie pasa drogi krajowej z przeznaczeniem jej do przekazania na własność Skarbu Państwa, -naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 4, § 78 i 113 ust 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ I i II instancji, iż można było odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowodowałby dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych, -naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu I i II instancji w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu indywidualnego skarżącego, art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa; -naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ II instancji w sposób niewyczerpujący. W skardze strona skarżąca podniosła przede wszystkim, że nie został rozpoznany jej wniosek, który dotyczył lokalizacji zjazdu do działki nr [...], a nie do działki nr [...]. Ponadto organ nie przeanalizował dokładnie lokalizacji zjazdu, o którą wnosił wnioskodawca, nie wskazał na czym hipotetyczne zagrożenia miałyby polegać, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Skarżąca Gmina [...] we wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r., który został złożony do organu 23 stycznia 2013 r. wnosiła o udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] ulica [...] w [...] na działkę nr ew. [...] obręb [...][...] ( przez działkę gminną o nr ew. [...] obręb [...]) lub na lokalizację nowego zjazdu na działkę [...] obręb [...][...]. W uzasadnieniu wniosku Gmina [...] wskazała, że obecnie działka [...] nie jest zagospodarowana, natomiast zgodnie z założeniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]uchwalonego przez Radę Miejską w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., zaopiniowanego pozytywnie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad teren ww. działki oznaczony symbolem V.08 przeznaczony jest pod zabudowę usługową w tym handel detaliczny z przeznaczeniem uzupełniającym na zieleń urządzoną i parkingi, dla którego obsługę komunikacyjną należy realizować od strony ul. [...] na warunkach zarządcy drogi. Działka nr [...] nie jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego i przylega do drogi krajowej [...], zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem GP. Nieruchomość ta posiada bezpośredni zjazd z ww. drogi krajowej zaewidencjonowany przez zarządcę drogi jako zjazd publiczny w km. 16+ 478 strona lewa o nawierzchni z kostki prefabrykowanej i szerokości 5,0 m. Na terenie działki nr [...], od strony drogi krajowej nr [...], urządzony jest parking wraz z drogą wewnętrzną umożliwiającą dojazd oraz obsługę zlokalizowanej wzdłuż drogi krajowej zabudowy mieszkaniowo – usługowej z drobnymi usługami. Zjazd ten obsługuje wyłącznie jeden kierunek ruchu, tj. zjazd w prawo z drogi krajowej i wjazd na drogę krajową – w prawo. Na wysokości analizowanego zjazdu w osi jezdni drogi krajowej występuje linia P-4 ( podwójna ciągła). Ponadto, przedmiotowy zjazd zlokalizowany jest w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...] ( ul. [...]–str. Prawa) w km 16+530, wyposażonego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo ( w ulicę [...]) oraz istniejących zatok autobusowych. W odległości ok. 45, 0 m od zjazdu będącego przedmiotem analizy, zlokalizowane jest przejście dla pieszych przez wyspę oddzielającą kierunki ruchu. Istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] klasy GP do działki [...], na której zlokalizowany jest parking z drogą wewnętrzną umożliwiającą dojazd oraz obsługę zlokalizowanej wzdłuż drogi krajowej nr [...] zabudowy mieszkaniowo – usługowej jest zjazdem publicznym. Powyższy zjazd obsługuje wyłącznie jeden kierunek ruchu tj. zjazd w prawo z drogi krajowej i wjazd na drogę krajową w prawo. W myśl § 77 ww. rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Organ ustalił, że istniejący zjazd jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej istniejącej zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Podłączenie dodatkowego obszaru według ustaleń organu tj. nowej zabudowy usługowej na działce [...] ( handel detaliczny – supermarket) wiązałoby się ze zwiększeniem zarówno natężenia ruchu pojazdów korzystających ze zjazdu, jak również ich tonażu. Powoduje to, w ocenie organu konieczność wykonania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi. Wybudowanie tego dodatkowego pasa ruchu z uwagi na brak minimalnej długości odcinka drogi krajowej wymaganej do lokalizacji dodatkowego pasa ruchu dla skrętów z tej drogi nie jest w ocenie organu możliwe, bowiem w odległości 45 m od zjazdu zlokalizowane jest przejście dla pieszych przez wyspę, oddzielającą kierunki ruchu, a ponadto jest zbyt mała szerokość pasa drogowego. Nakazanie wyposażenia zjazdu w dodatkowy pas ruchu pozbawiłoby pieszych chodnika. Przedłużenie tj. poszerzenie przedmiotowego zjazdu publicznego, a w efekcie jego przebudowa nie są możliwe z uwagi na brak minimalnej długości odcinka drogi krajowej wymaganej do lokalizacji dodatkowego pasa ruchu dla skrętów z tej drogi. Organ odmówił zgody na przebudowę istniejącego zjazdu, a także zgody na lokalizację nowego zjazdu do obsługi działki [...]przez działkę [...]wskazując na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu i ograniczenie przepustowości na drodze krajowej GP nr [...], do czego zarządca drogi nie może dopuścić. W szczególności organ wskazał, że nowy zjazd publiczny stanowiłby zagrożenie z uwagi na jego lokalizację w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową ( ul. [...]– strona prawa), wyposażonego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo. Organ wskazał na wysokie natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] wynoszące 5 029 P/dobę ( 5 029 x 9% = 453 poj./h). W myśl § 78 ust.2 pkt.3 ww. rozporządzenia, budowa przedmiotowego zjazdu publicznego w celu zapewnienia bezpiecznej i prawidłowej obsługi komunikacyjnej działki nr [...], wiązałaby się z koniecznością budowy dodatkowych pasów ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej, jednak, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo wskazanego powyżej skrzyżowania, niemożliwym staje się wybudowanie normatywnych dodatkowych pasów ruchu. Oceniając ustalenia organu należy stwierdzić, ze organ trafnie wskazał, że na drogach klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Organ powołał się na przepis art. 7 kpa, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Jednak organ powinien mieć na uwadze, że skarżący złożył wniosek alternatywny wnosząc o udzielenie pozwolenia, bądź na przebudowę istniejącego zjazdu, bądź na budowę nowego zjazdu do działki nr [...]. która w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest pod zabudowę usługową i dla której obsługę komunikacyjną należy zrealizować od strony ul. [...] na warunkach zarządcy drogi. Skarżący podniósł, że w trakcie procedury planistycznej zarządca drogi uzgodnił projekt planu pozytywnie i powyższego zapisu nie kwestionował. Należy się zgodzić z organem, że zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu ma charakter decyzji uznaniowej, a względy bezpieczeństwa stanowią podstawowy wyznacznik rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia. Jednakże rozstrzygnięcie, którego podstawą jest art. 29 ust. 4 ustawy oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oparte jest wprawdzie na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno –prawnej ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. VIISA/WA 313/10). Organ powinien w szczególności mieć na uwadze zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym dla działki [...] przewidziana jest obsługa komunikacyjna od strony ul. [...] na warunkach zarządcy drogi. Zamierzenia inwestycyjne, które ma właściciel działki [...], Gmina [...], zmierzają do zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem ( obiekt handlowy – supermarket). Rzeczą więc Zarządcy Drogi jest wskazanie skarżącemu swoich warunków bądź poprzez zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu, bądź poprzez zgodę na lokalizację nowego zjazdu. Odmowa w obu przypadkach oznacza bowiem pozbawienie skarżącego możliwości zabudowy działki [...] zgodnie z jej przeznaczeniem i narusza prawa właścicielskie Gminy [...], gwarantowane konstytucyjnie. Przepisy rozporządzenia nie formułują bezwzględnego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy GP, jedynie ograniczają możliwość budowy takich zjazdów w sytuacji gdy istnieje możliwość skomunikowania nieruchomości z tą drogą za pośrednictwem dróg niższej klasy. W tym jednak przypadku sytuacja taka nie zachodzi, bowiem plan miejscowy wyraźnie wskazuje, że skomunikowanie działki nr [...]z drogą publiczną ma się odbywać od strony ulicy [...] na warunkach wskazanych przez zarządcę drogi. Postanowienia planu jako aktu prawa miejscowego o powszechnej mocy obowiązującej zobowiązują organy do określonego zagospodarowania terenu i wiążą także zarządcę drogi udzielającego zgody na wykonanie zjazdu. W tej sytuacji odmowa organu zarówno co do przebudowy zjazdu jak i lokalizacji nowego zjazdu w ocenie Sądu narusza prawo skarżącej do zagospodarowania działki nr ew. [...]zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym i jednocześnie oznacza nie respektowanie przez organ obowiązku zarządcy drogi do wskazania warunków technicznych przebudowy zjazdu, bądź nowej lokalizacji i warunków technicznych nowego zjazdu. Jeśli organ w obu przypadkach wydał decyzję odmowną nie wskazując swoich warunków obsługi komunikacyjnej działki nr [...] od strony ulicy [...] to tym samym organ naruszył zapisy planu miejscowego, tj. przepisów powszechnie obowiązujących. W tym stanie rzeczy, stwierdzając naruszenie przez organ przepisów postępowania art. 7, 77 i 107 kpa na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.