VII SA/Wa 1910/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2016r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy przepompowni ścieków [...] w oczyszczalni ścieków w [...], na działkach nr ew. [...] obr. [...][...] oraz o odmowie dopuszczenia skarżącego do tego postępowania. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w dniu [...] lutego 2016r. zwróciło się do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o wszczęcie z urzędu postępowania w tej sprawie. Według Stowarzyszenia, przysługuje mu prawo do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz prawo udziału w tym postępowaniu. Jego celem jest ochrona przyrody i środowiska (§ 1 i 2 statutu stowarzyszenia) i cel ten realizuje m. in. przez występowanie o wszczynanie postępowań administracyjnych i uczestniczenie w takich postępowaniach (§ 1 pkt 8 i 9 statutu). Stowarzyszenie podkreśliło, że zostało dopuszczone do udziału w postępowaniach dotyczących tej inwestycji, a mianowicie : o ustalenie lokalizacji celu publicznego oraz o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na remont przepompowni ścieków została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2016r. (nr [...]) odmówił Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015r. (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że żądanie wnioskodawcy jest uzasadnione jego celami statutowymi (art. 31 § 1 k.p.a.). Według Wojewody, stowarzyszenie nie wykazało natomiast, że spełnia drugą przesłankę określoną w art. 31 § 1 k.p.a. złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu) tzn. przemawia za tym interes społeczny. Argumenty stowarzyszenia, zawarte we wniosku z [...] lutego 2016r., że nie jest uzasadnione "zmarnowanie społecznych środków na realizację źle i niezgodnie z prawem przygotowanej inwestycji" nie pozwalają przyjąć, że organizacja społeczna działa w interesie społecznym. Inwestorem spornego przedsięwzięcia jest [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] i to do niego należy decyzja na co przeznacza środki finansowe. Organ dodał, że wniosek stowarzyszenia o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji również nie jest uzasadniony, ponieważ decyzja w tym przedmiocie leży wyłącznie w gestii organu. W zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzuciło organowi niezasadne przyjęcie, że nie wykazało interesu społecznego uprawniającego do domagania się wszczęcia postępowania nieważnościowego i udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Podało, że od kilku lat obserwuje rozbudowę oczyszczalni ścieków, która nie jest akceptowana przez mieszkańców [...] oraz nie sprzyja środowisku. [...]Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] jest własnością Miasta [...], a więc wszystkich jego mieszkańców i działalność prowadzi ze środków finansowych pochodzących z budżetu gminy i z UE. W związku z tym mieszkańcy gminy mają oni prawo kontroli zasadności wydatków na inwestycję, która w ich przekonaniu "nie jest potrzebna". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2016r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, choć nie podzielił argumentacji przedstawionej w jego uzasadnieniu. Organ podał, że z treści art. 28 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290) wynika, że przepis art. 31 ust. 1 k.p.a., dotyczący legitymacji organizacji społecznej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, ma zastosowanie jedynie do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą z [...] października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 353). Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Z powyższego wynika, że : po pierwsze - wnioskodawca musi posiadać status organizacji ekologicznej i prowadzić działalność statutową przez okres min. 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku, po drugie – postępowanie w sprawie innej osoby (do którego chce przystąpić lub którego wszczęcia się domaga) wymaga udziału społeczeństwa. W myśl art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wówczas, gdy w ramach tego postępowania jest sporządzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z akt sprawy wynika, że dla spornej inwestycji nie było potrzeby sporządzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek przeprowadzenia tej oceny nie został zawarty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1), z wnioskiem w tej sprawie nie wystąpił podmiot planujący realizację spornego przedsięwzięcia (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1), we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1), przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Organ dodał, że okoliczność, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie ma znaczenia w postępowaniu przed organami budowlanymi. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest bowiem odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę postępowaniem administracyjnym, prowadzonym przez inny organ i na podstawie innych przepisów oraz na innym etapie procesu inwestycyjnego. Z tych wszystkich względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że skoro w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2015r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (niezależnie od przedmiotu inwestycji) w żadnym wypadku nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W związku z tym art. 31 § 1 k.p.a. nie ma do niego zastosowania (np. wyrok NSA z 20 maja 2011 r. II OSK 908/1) oraz wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 1562/11 i z dnia 10 grudnia 2009r. VII SA/Wa 1722/09, wyroki NSA z dnia 20 maja 2011r. II OSK 908/10 i z 11 października 2011r. II OSK 1400/10). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie: art. 31 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie ma on zastosowania oraz art. 28 ust. 3 i 4 prawa budowlanego przez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w których była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie rozwinęło powyższe zarzuty. W szczególności zakwestionowało stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę nie jest wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia o zasadności jego wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (i dopuszczenie skarżącego do tego postępowania) świadczy to, że społeczeństwo uczestniczyło w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji. Z tych przyczyn Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2016r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie narusza prawa, a zatem skarga jest nieuzasadniona. W skardze do Sądu stowarzyszenie kwestionuje uznanie przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organami budowlanymi nie wymaga udziału społeczeństwa, w sytuacji gdy społeczeństwo uczestniczyło w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji (sporządzono ocenę oddziaływania). W związku z tym wywodzi, że organ nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015r. i odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Zdaniem Stowarzyszenia, orzeczenia powołane przez Głównego Inspektor Nadzoru Budowalnego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnosiły się do postępowania w których decyzja środowiskowa została wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko a więc bez udziału społeczeństwa. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 3 i ust. 4 prawa budowlanego, organizacje społeczne nie mają prawa uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony w sprawie pozwolenia na budowę. Organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, może jednak brać udział w tym postępowaniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 pr. bud., tj. jeżeli wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 4 prawa budowlanego, przepisów art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się przepisy art. 44 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, i potwierdza to treść statutu, mogą zgłosić swój udział w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Warunkiem zatem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na prawach strony jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Przy czym przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się (zdanie drugie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.). Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 4 pr. bud. przymiot strony w takim postępowaniu ustalany będzie na zasadach ogólnych, czyli na podstawie art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionuje, że w ramach postępowania prowadzonego przed organami budowlanymi (o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) nie istniała potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest sporne, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji organ środowiskowy nie stwierdził konieczności przeprowadzenia takiej oceny w późniejszym postępowaniu budowlanym, inwestor nie złożył do organu budowlanego wniosku o przeprowadzenie tej oceny oraz we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie dokonał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej. Trzeba przypomnieć, że Stowarzyszenie obowiązek udziału społeczeństwa w postępowaniu przed organami budowlanymi wywodzi z faktu, że społeczeństwo uczestniczyło w postępowaniu w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko prowadzonego w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej przez organ ochrony środowiska. To oczekiwanie skarżącego nie jest uzasadnione, a stanowisko organu odnośnie odrębności tych postępowań jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2015 r. II OSK 588/14 stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Przyjęcie, że w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 p.b., wymaga wskazania przepisu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Według art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei według art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m. in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jednak przepisu prawa, z którego wynikałoby, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę społeczeństwo (organizacja społeczna) uczestniczyła w postępowaniu środowiskowym, w którym dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to również, na kolejnym etapie tego procesu (przed organami budowlanymi) wymagany jest udział społeczeństwa. Można dodać, że w określonych w ustawie sytuacjach, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas – jak wynika z art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę może być zobowiązany do zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji. Sąd zauważa, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada tytułu prawnego do żadnej z działek objętych inwestycją. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 z zm.), orzekł jak w sentencji.