VII SA/Wa 1910/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze złożonej 23 czerwca 2017 r. R. S. (dalej: "skarżący", "strona") zaskarżył w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdu. Stan faktyczny sprawy wygląda następująco. Dwoma wnioskami złożonymi 28 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] o rozliczenie wynagrodzenia za holowanie i parkowanie usuniętych z drogi pojazdów oraz rozliczenie kosztów związanych z holowaniem i dozorem usuniętych z drogi pojazdów, w tym pojazdu Mazda 323 o nr. rejestracyjnym [...] za okres parkowania 31.08.2008 r. – 5.04.2012 r. Skarżący wniósł o przyznanie należności wg następujących stawek: wynagrodzenie za parkowanie – stawka dobowa 18,40 zł, wynagrodzenie za holowanie pojazdu – 150 zł, koszt parkowania 1,60 zł za dzień, koszt holowania – 150 zł. Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] przyznał R. S., prowadzącemu parking depozytowy, jako dozorcy pojazdu, samochodu osobowego marki Mazda 323 o nr. rejestracyjnym [...], VIN: [...], tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w okresie od 31 sierpnia 2008 r. (data wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi) do 5 kwietnia 2012 r. (data odbioru pojazdu z parkingu) kwotę 6 802,40 zł, na którą składają się: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru 2 102,40 zł, wynagrodzenie za dozór 4 400 zł, holowanie pojazdu (wynagrodzenie, koszt holowania) 300 zł. Odpis postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 9 czerwca 2017 r. 13 czerwca 2017 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., zaskarżając to postanowienie w części dotyczącej wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie od 31.08.2008 r. do 5.04.2012 r. i wnosząc o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części oraz orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie kwestionuje ustalonej przez organ miesięcznej stawki wynagrodzenia za dozór pojazdu w wysokości 200 zł, natomiast nie zgadza się z obniżeniem tej stawki o 50% z powodu niewłaściwego przechowywania pojazdu. Skarżący podniósł, że w momencie przyjęcia na przechowanie pojazd był spalony i praktycznie bezwartościowy, a zgodnie z protokołem odbioru pojazdu z parkingu skarżącego z 5 kwietnia 2012 r., stan pojazdu w czasie parkowania nie uległ zmianie. Skarżący zakwestionował konieczność przechowywania pojazdu na parkingu zadaszonym oraz podniósł, że warunki przechowywania pojazdów na jego parkingu były znane wcześniej organowi i przez niego akceptowane. Skarżący podniósł także, że organ nie wykazał, by pomiędzy datą przyjęcia pojazdu na przechowanie a datą jego odbioru, wartość pojazdu uległa pomniejszeniu. SKO postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty [...] w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż przyznało R. S., prowadzącemu parking depozytowy, jako dozorcy pojazdu, samochodu osobowego marki Mazda 323 o nr. rej. [...]w okresie od 31.08.2008 r. do 5.04.2012 r. kwotę 6 902,40 zł, na którą składają się: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru 2 102,40 zł, wynagrodzenie za dozór 4 500 zł, holowanie pojazdu 300 zł. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że pomimo iż zażalenie odnosi się do części orzeczenia pierwszoinstancyjnego, SKO nie mogło ograniczyć się tylko do wysokości wynagrodzenia za dozór. Zaskarżone postanowienie określa wysokość zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, na którą to kwotę składają się trzy składniki: konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru, wynagrodzenie za dozór oraz koszt holowania pojazdu. Ewentualna zmiana jednego z tych trzech składników powoduje więc zmianę wysokości całej kwoty, w związku z czym niemożliwe jest wydanie postanowienia obejmującego tylko tę część rozstrzygnięcia, od której wniesiono zażalenie. SKO powołało się na treść art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 poz. 128 t.j.), art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018), art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014, poz. 1619 t.j.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 50, poz. 449). SKO wskazało, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające koszty utrzymania parkingu: umowa dotycząca wyrównywania, utwardzania, odśnieżania terenu, faktury za energię elektryczną, faktury za rejestratory, wydatki na ochronę, decyzje dotyczące podatków lokalnych i dowody ich uiszczenia, umowy użyczenia terenu o oświadczenia o płaceniu za nie podatku od nieruchomości, ubezpieczenia obiektów i pojazdów, ubezpieczenie działalności przedsiębiorcy. Dokumenty te pozwalają na obliczenie kosztów utrzymania parkingu na 320 zł dziennie. Przeciętnie na parkingu znajdowało się ok. 200 pojazdów, zatem koszt parkowania jednego pojazdu to 1,60 zł dziennie. Ponieważ pojazd był przechowywany 1314 dni, koszt zwrotu koniecznych wydatków wyniósł 2 102,40 zł (1 314 x 1,60 zł). SKO dalej posiłkowało się umową zawartą przez skarżącego w 2010 r. z podmiotem trzecim - Urzędem Skarbowym w [...], z której wynikało, że za przechowanie samochodu na parkingu skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie 5 zł dziennie, czyli 150 zł miesięcznie, przy czym cena ta obejmowała zarówno ponoszone koszty jak i zysk usługodawcy. Biorąc pod uwagę, że skarżący otrzymuje zwrot kosztów w wysokości 1,60 zł za dobę, oznacza to, że spodziewane przez niego wynagrodzenie wynosiłoby 3,40 zł dziennie, czyli 102 zł miesięcznie. W ocenie SKO skoro dozorowany pojazd był na parkingu przez dłuższy czas, najodpowiedniejszym sposobem określenia wynagrodzenia za dozór samochodu jest jednak zastosowanie miesięcznych stawek abonamentowych dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdów. Stawki dobowe są częściej stosowane przy krótszym okresie parkowania pojazdów Przechowywanie pojazdu na parkingu nie wymagało dużo miejsca ponieważ samochód nie przemieszczał się i nie wykonywał manewrów na parkingu. Niska wartość pojazdu powodowała również brak dodatkowych kosztów na zapewnienie pokrycia dodatkowego ryzyka i szczególnej ochrony koniecznej w przypadku pojazdów o znacznej wartości. SKO powołało się na ustalenia Starosty [...], że w rejonie średnia miesięczna za abonament na parkingu wynosiła 200 zł, przy czym kwota ta pokrywała zarówno koszty dozoru jak i wynagrodzenie prowadzącego parking. SKO stwierdziło, że z urzędu znane są mu okoliczności jeszcze niższych opłat miesięcznych na parkingach strzeżonych w okolicach [...] np. M. K. Parking Strzeżony "[...]" ul. [...] w [...] gdzie opłaty w latach 2010 – 2016 wynosiły 90 zł; [...] ul. [...] w [...] gdzie w latach 2015 – 2016 opłaty wynosiły 80 zł – 120 zł; [...] ul. [...] w [...] gdzie opłaty parkingowe w latach 2010 – 2012 wynosiły 50 zł, a w latach 2013 – 2015 – 60 zł. SKO podniosło, że ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że warunki przechowywania pojazdu na parkingu prowadzonym przez skarżącego pozostawiały wiele do życzenia – dzika roślinność przerastała pojazdy, wokół resztek roślin zalegał śnieg, a plac nie był specjalnie utwardzony. Zdjęcia dokumentujące ten stan pokazują szerokie ujęcia terenu, zatem logiczny jest wniosek, że miejsce składowania pojazdu Mazda 323 nr rej. [...] nie odbiegało na korzyść od udokumentowanego stanu. SKO zwróciło uwagę, że ustawodawca wprowadził obowiązek utylizacji samochodów przez wyspecjalizowane jednostki, aby zapobiec degradacji środowiska przez dziką degradację pojazdów, a zachowania skarżącego ochronie środowiska nie sprzyjały. Ponadto dozór na parkingu skarżącego nie był staranny skoro zginął z niego inny pojazd. SKO przychyliło się do oceny organu I instancji, że dozorca nie wykonywał starannie swych obowiązków, co uzasadnia obniżenie jego wynagrodzenia. W ocenie SKO przyjęta przez Starostę kwota ryczałtowa 100 zł miesięcznie jest i tak wysoka w stosunku do opłat obowiązujących na innych parkingach jak i w stosunku do kwoty oczekiwanej przez przedsiębiorcę. Zważywszy na stan parkingu SKO rozważało obniżenie tej kwoty jednak odstąpiło od tego z uwagi na art. 139 k.p.a. SKO zwiększyło jednak kwotę wynagrodzenia o 100 zł z uwagi na okoliczność, że skoro przyjęto opłatę abonamentową za miesiąc przechowywania pojazdu powinno ono obejmować również sierpień 2008 r., gdyż postój pojazdu rozpoczął się 31 sierpnia 2008 r. W skardze na postanowienie SKO z [...] lipca 2017 r. skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1) mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z zebranego materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym uznaniem, że pojazd Mazda 323 nr rej. [...] w okresie od 1.08.2008 r. do 5.04.2012 r. przechowywany był przez skarżącego z nienależytą starannością; 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego tj. art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w pominięciu, że dozorcy przysługuje wynagrodzenie za dozór konkretnej ruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania oceny staranności jego wykonania w oderwaniu od sposobu przechowywania pojazdu Mazda 323 nr rej. [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie mu jako dozorcy pojazdu Mazda 323 nr rej. [...] w okresie od 31.08.2008 r. do 5.04.2012 r. kwoty 9 242,40 zł, na którą składają się: zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem 2 102,40 zł, wynagrodzenie za dozór 6 840,00 zł oraz wydatki i wynagrodzenia za holowanie pojazdu 300 zł. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w skardze. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że samochód został umieszczony na parkingu skarżącego 31 sierpnia 2008 r. i nie został odebrany przez właściciela lub osobę upoważnioną przed upływem sześciu miesięcy od dnia umieszczenia. Stosownie do treści art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym do 12 czerwca 2009 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r. sygn. P 4/06) pojazd ten powinien zostać uznany za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przejść na własność Skarbu Państwa z mocy ustawy. Ustawą z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018) art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym został zmieniony w ten sposób, iż obecnie stanowi on, że w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli nie został on odebrany przez właściciela lub osobę uprawnioną w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Sporny samochód nie został przejęty na rzecz Skarbu Państwa przed 4 września 2010 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, ponieważ mimo obowiązku określonego w § 8 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, naczelnik urzędu skarbowego nie wydał orzeczenia o przejęciu samochodu na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to, że w kwestii dotyczącej przepadku samochodu zastosowanie ma art. 12 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 22 lipca 2010 r. Z przepisów tych wynika, że jeżeli termin sześciomiesięczny upłynął przed 4 września 2010 r., to przepadek orzeka się na rzecz powiatu. Postanowieniem z 8 marca 2012 r. sąd orzekł przepadek pojazdu na rzecz powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym, do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest zobowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sprawę kosztów powstałych pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą reguluje art. 102 § 2 u.p.e.a. Przepis ten może być stosowany w sytuacjach określonych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w oparciu o § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237 z poźn. zm.), a organem właściwym ("organem egzekucyjnym") jest wprost wskazany w tym rozporządzeniu starosta. Rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o te przepisy służy wypłacie wydatków dozorcy nieruchomości. Art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi zatem podstawę prawną przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za świadczone usługi przez skarżącego.. Podstawowe zagadnienia, jakie pojawiają się na tle spraw o zapłatę takich należności, to ustalenie okresu, za który powiat ma uiścić należność. Wskazać należy przede wszystkim, że odpowiedzialność Starosty [...] za koszty powstałe w związku z przechowywaniem pojazdu rozpoczyna się z datą orzeczenia jego przepadku na rzecz powiatu, jednak nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie nowych przepisów Prawa o ruchu drogowym, wprowadzonych ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., tj. z dniem 4 września 2010 r. Wcześniejsze przepisy nie przewidywały bowiem uiszczania przez Skarb Państwa kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi. W uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 47/07 Sąd Najwyższy orzekł, iż nowy właściciel pojazdu, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking, jednak w świetle obowiązujących regulacji prawnych brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa wstępując w miejsce byłego właściciela pojazdu w stosunek prawnoadministracyjny powstały na skutek usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym, przejmuje w całości uprawnienia i obowiązki poprzedniego właściciela. Pogląd ten pozostaje aktualny również w obecnym stanie prawnym, choć wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 zmieniony został tryb przejmowania pojazdów (orzeczenie sądu zamiast przepadku z mocy prawa po upływie 6 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi) oraz podmiot, który przejmuje własność pojazdów (powiat zamiast Skarbu Państwa). Nowe przepisy, które weszły w życie z dniem 4 września 2010 r. nie mogą być stosowane z mocą wsteczną. Problem związany z przyznawaniem wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi był też przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14. Wynika z niego, że opłaty, o których mowa w art. 130a ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Identyczne stawki należy także stosować w stosunku do Skarbu Państwa czy też powiatu, bowiem uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na obszarze jej działania, żaden przepis nie wyłącza Skarbu Państwa z obowiązku ich przestrzegania. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której pojazd został odholowany 31 sierpnia 2008 r., zaś jego przepadek na rzecz Powiatu [...] orzekł Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] marca 2012 r. o sygn. akt I Ns [...]. Sąd nie znajduje podstaw prawnych do obciążania Powiatu [...] kosztami przechowywania pojazdu w okresie, w którym był on własnością poprzedniego właściciela, tj. od dnia odholowania do dnia poprzedzającego orzeczenie przepadku. Zgodnie z art. 13 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 152 poz. 1018), wynagrodzenie za okres od upływu 6 miesięcy od daty odholowania pojazdu do dnia 4 września 2010 r. należne jest od Skarbu Państwa, zaś zgodnie z treścią znowelizowanego art. 130a u.p.r.d., od dnia 4 września 2010 r. do dnia poprzedzającego orzeczenie przepadku pojazdu – od jego właściciela lub osoby nim władającego w chwili jego usunięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić prawidłowo okres odpowiedzialności Powiatu [...] za dozór pojazdu, z uwzględnieniem wskazań sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi - 100 zł; wynagrodzenie radcy prawnego zgodnie z § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) – 900 zł.