VII SA/Wa 1911/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. skargę oddala VII SA/Wa 1911/06 U Z A S A D N I E N I E Burmistrza A. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 roku wydaną na podstawie art. 28 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym budynkiem gospodarczym i garażem oraz adaptacją pomieszczeń przyziemia na gabinet stomatologiczny - projekt zamienny - dla budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w A. W dniu [...] marca 2006 r. M. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, iż działka nr [...] nie miała charakteru budowlanego, wydzierżawiona była przez Gminę w celach rolniczych ( na drobne uprawy ) i nie dawała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 1998 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym budynkiem gospodarczym i garażem oraz adaptacją pomieszczeń przyziemia na gabinet stomatologiczny - projekt zamienny - dla budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w A. Stwierdzając nieważność organ wskazał, że doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem przepisu art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę zostało wydane mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego inwestor w chwili wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. nie posiadał. Dołączona przez inwestora do wniosku umowa dzierżawy, zawarta w dniu [...] maja 1998 r. pomiędzy Gminą A. jako wydzierżawiającym, a M. W. i M. W., jako dzierżawcami nie uprawniała do wybudowania na działce nr [...] budynku. Przepis art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym, stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem według umowy dzierżawy z dnia [...] maja 1998 r., zawartej pomiędzy Gminą A., a M. W. i M. W., nieruchomość stanowiąca własność Gminy A. - działka nr [...] o pow. [...] m2 została przeznaczona na drobne uprawy polowe. Dzierżawca zobowiązany był między innymi do użytkowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Pomimo wyraźnego zdefiniowania w umowie uprawnień dzierżawcy, organ wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. w której udzielono M. W. pozwolenia na budowę na terenie obejmującym działkę nr [...]. W tej sytuacji prawo inwertora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało prawidłowo ocenione. Zgodnie z definicją ustawową – (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie zawarta umowa dzierżawy takich uprawnień nie dawała. Nadto organ zauważył, że inwestorem była M. W., na rzecz której wydano decyzję. Natomiast z umowy dzierżawy wynikał tytuł prawny dla M.W. i M. W., którzy oboje byli dzierżawcami. Mając na uwadze te okoliczności, Wojewoda Małopolski uznał, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, polegającą na rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 , ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę). Od decyzji tej odwołała się Gmina A. reprezentowana przez Burmistrza A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Gminy A. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 1998r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z dobudowanym budynkiem gospodarczym i garażem oraz adaptacją pomieszczeń przyziemia na gabinet stomatologiczny - projekt zamienny, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego odpowiada przepisom prawa i brak jest podstaw do jego uchylenia. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził iż zgodnie z art. 32 ust 4 ustawy- Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 1994r, Nr 89, poz. 414), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto między innymi wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo zaś do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało oceniać według przepisów prawa cywilnego. Mogło ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak też z umowy najmu lub dzierżawy bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli inwestor miał prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. W niniejszej sprawie M. W. - wprawdzie złożyła wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji Burmistrza A. z dnia [...] kwietnia 1998r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, to jednak nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projektowana inwestycja miała być zgodnie z wnioskiem z dnia [...]maja 1998r. - realizowana na działkach oznaczonych nr [...] i [...]. Inwestorka w stosunku do działki nr [...] dysponowała jedynie umową dzierżawy zawartą w dniu [...] maja 1998r. z Gminą A., z której wynikało, iż nieruchomość wydzierżawiona zostaje z przeznaczeniem na drobne uprawy polowe i nie można na niej sadzić drzew, budować stałego ogrodzenia i innych obiektów, za wyjątkiem obiektów uzgodnionych z Gminą A. Aby powyższa umowa dzierżawy mogła być podstawą do dysponowania terenem w celach budowlanych, musiałaby przewidywać uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z regulacją ustawową bez zgody wydzierżawiającego nie wolno było dzierżawcy czynić w rzeczy dzierżawionej zmian sprzecznych z umową lub przeznaczeniem rzeczy (art. 696 kc). W związku z tym, inwestor nie mógł zabudować nieruchomości oddanej w dzierżawę. Pozwolenie na budowę wydane inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, bo nie dysponującemu stosowną, wyraźnie wyrażoną zgodą wydzierżawiającego, rażąco naruszyło art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 1994r., Nr 89, poz. 414). Poza tym organ wskazał, iż weryfikowana decyzja Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 1998r. zawierała w swej treści zapis, że "traci moc decyzja z dnia [...] lipca 1996r.". Tymczasem, żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości orzeczenia o utracie mocy obowiązującej poprzednio udzielonego pozwolenia na budowę w nowej decyzji orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę. Powyższe rozwiązanie zastosowane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej naruszało przepis art. 36 Prawa budowlanego z 1994r., który określał warunki, jakie mogą zostać zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzeczenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało wydania odrębnej decyzji, na podstawie art. 162 § 1 Kpa. Dlatego brak było podstaw prawnych do zawarcia w badanej decyzji powyższego zapisu. Podnoszony w odwołaniu zarzut pominięcia Gminy jako strony w postępowaniu został oceniony jako bezpodstawny, gdyż Burmistrz A. - jako reprezentujący interesy Gminy A. - był informowany o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zawiadomienie z dnia [...] maja 2006r.), a co za tym idzie miał zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu. W zaistniałych okolicznościach, organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji było słuszne. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina A. podnosząc naruszenie przepisów art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podnosząc te zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym albowiem zawiadomienie z dnia [...] maja 2006 r. zostało doręczone Burmistrzowi A. a nie Gminie, która jest podmiotem prawa i posiada osobowość prawną. Poza tym skarżąca gmina podniosła, że wybudowanie budynku przez M.W. na działce nr [...] nastąpiło za jej zgodą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem . W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póz. zm), wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest jedynie wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał rozważyć, czy skarżąca Gmina A. posiada własny interes prawny do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu. Przy czym w stanie faktycznym nie ulegało wątpliwości, że Gmina jest właścicielem nieruchomości stanowiącej dawniej działkę gruntu nr ew. [...] oddanej następnie w dzierżawę uczestnikom postępowania [...] W. Ta okoliczność nie przesądzała jednak zdaniem Sądu o możliwości występowania Gminy jako strony w niniejszej sprawie. Zaistniałą przeszkodą procesową był fakt, iż organ Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego właściwej ówcześnie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę, wydał w dniu [...] czerwca 1998 r. decyzję, której nieważność stwierdziły następnie organy nadzoru budowlanego. Fakt ten aktualnie wyłączał możliwość dochodzenia przez Gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Dlatego należy przywołać pogląd, wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organów nadzoru wydaną w trybie nadzwyczajnym mającym na celu zweryfikowanie tej decyzji ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 16 lutego 2005r.sygn. OSK 1017/04 LEX nr 171164 ). Jednak mając na względzie fakt, że organ II instancji rozpatrzył odwołanie wniesione przez Gminę A. od rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji Burmistrz A. z dnia [...] czerwca 1998 r., to zdaniem Sądu Gmina A. uzyskała, ale tylko formalną legitymację do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.