VII SA/Wa 1911/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie przekazania zażalenia zgodnie z właściwością I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. Sp. z o.o. w K. kwotę 400 ( czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, przekazał Prezydentowi Miasta [...] wniosek Z. i E. Z. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], którą umarzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.; i zatwierdzono projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia budowlanego, jako I etap zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, zespołem naziemnych miejsc postojowych, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], przy ul. [...]; oraz udzielono D. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie następujących robót budowlanych: budowy wewnętrznego układu drogowego z jezdniami, placem manewrowym, chodnikami, pochylniami, schodami terenowymi, murkami oporowymi, odwodnieniem liniowym, zespołem miejsc parkingowych od ul. [...]; wolnostojącej, podświetlanej tablicy reklamowej, oświetlenia zewnętrznego, trzech masztów do zainstalowania kamer do monitoringu na ww. działkach przy ul. [...] w K.. Wojewoda wskazał, że Z. i E. Z. wnieśli odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] po terminie, jednak z uwagi na to, że powołali się w nim na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu należało potraktować to pismo jako wniosek o wznowienie. W ocenie Wojewody zgodnie z brzmieniem art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W tej sprawie to Prezydent Miasta [...]. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła D. Sp. z o.o., podnosząc, że Wojewoda [...] błędnie zakwalifikował pismo Z. i E. Z. jako wniosek o wznowienie, ponieważ wyżej wymienieni wnieśli odwołanie do decyzji, a nie wniosek o wznowienie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z właściwością ww. zażalenie D. Sp. z o.o. W uzasadnieniu GINB wskazał, że zażalenie na postanowienie wydane przez wojewodę rozpatruje, stosownie do art. 17 pkt 2 k.p.a., właściwy w sprawie minister, przy czym właściwość organu w danej sprawie rozstrzygają przepisy prawa materialnego. GINB powołując się na orzecznictwo sądowe (por. postanowienie NSA z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OW 99/2005, LEX nr 198366) wskazał, że czynność przekazania postanowieniem podania do organu właściwego, nawet jeżeli organ bierze pod uwagę jego treść oraz stosowne przepisy prawa materialnego nie jest załatwieniem sprawy na podstawie przepisu prawa materialnego, dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia nie przesądzają przepisy prawa materialnego. Przekazanie podania przez wojewodę stanowi rozstrzygnięcie czysto procesowe i w związku z tym właściwość danego ministra do rozpatrzenia zażalenia na takie postanowienie należy poszukiwać wychodząc z funkcji wojewody jako organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437, ze zm.) dział administracja publiczna obejmuje sprawy administracji, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła D. sp. z o.o., wskazując, że w niniejszej sprawie to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie o przekazaniu pisma do organu właściwego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu pierwszo-instancyjnym, że nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności sprawuje Minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ponadto działem administracja publiczna kieruje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ wskazał także, że w myśl art. 19 k.p.a., organy administracji przestrzegają z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej, natomiast zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego, tj. art. 65 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do przekazania pisma zgodnie z właściwością rzeczową do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz art. 112 k.p.a., poprzez przekazanie zażalenia z dnia 27 maja 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo zastosowania się skarżących do pouczenia zawartego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., co wywołało dla skarżących niekorzystne skutki procesowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że właściwym organem w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku Z. Z. i E. Z. (o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę) jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ administracyjny winien mieć na względzie, że tego rodzaju zagadnień procedury administracyjnej nie można rozpoznawać w zupełnym oderwaniu od sprawy głównej, która należy do rozpoznania organów architektoniczno-budowlanych. Taki stan powoduje nieuzasadniony dualizm w orzekaniu w tej samej sprawie przez różne organy administracji publicznej, które tak jak np. w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pod względem przedmiotowym nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy w zakresie wznowienia postępowania dot. decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie prowadzi też do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, co w konsekwencji możne prowadzić do naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 88 § 1 i 2 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, właściwym w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów Prawa budowlanego. Natomiast w art. 88a Prawa budowlanego określono zadania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, iż m.in. pełni on funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego zarówno w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór nad działalnością tych organów. A zatem do właściwości tego organu należy rozpoznawanie środków odwoławczych (zażaleń, odwołań) od rozstrzygnięć wydawanych zarówno przez wojewodów (jako organów architektoniczno-budowlanych), jak i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego (jako organów nadzoru budowlanego). Zgodnie z ww. normami kompetencyjnymi należy uznać, że to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji jest właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] o przekazaniu wg właściwości wniosku o wznowienie postępowania w sprawie z zakresu Prawa budowlanego. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że zaskarżone orzeczenie Wojewody to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, tj. wydane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może bowiem ujść uwadze, że ustalenie właściwości organów nastąpiło w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Poza tym przyjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko oznaczałoby, że również w innych rozstrzygnięciach zapadłych wyłączenie na podstawie przepisów k.p.a. środek odwoławczy nie przysługiwałby do organu, do którego kompetencji należy merytoryczne rozpoznanie sprawy. Takie stanowisko organu w niniejszej sprawie należy uznać za niedopuszczalne. W żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem tego organu zawartym w uzasadnieniu postanowienia, że właściwość organu w niniejszej sprawie należy ustalić uwzględniając funkcję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści art. 20 k.p.a. właściwość organu ustala się, w pierwszej kolejności, wg przepisów o zakresie jego działania. A zatem skoro przepisy ustawy Prawo budowlane określają w sposób szczególny właściwość rzeczową i funkcjonalną organów nie ma podstaw do stosowania innych rozwiązań. Nie można wszak zapominać, że zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą w prawie polskim rozwiązania zawarte w przepisach szczególnych mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na potwierdzenie swojego stanowiska błędnie powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt II OW 99/2005. To orzeczenie zapadło na tle zupełnie innego stanu faktycznego, tj. zaistniałego sporu kompetencyjnego, a podanie wg właściwości (rzeczowej) przekazał organ architektoniczno-budowlany do organu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ przekazanie wniosku Z. i E. Z.(zawartego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...]) przez Wojewodę [...] nastąpiło nie w wyniku ustalenia właściwości rzeczonej (tak jak w sprawie II OW 99/2005) lecz w związku z ustaleniem właściwości instancyjnej. W przedmiotowej sprawie Wojewoda rozpoznając odwołanie dopatrzył się bowiem, że część zarzutów wyczerpuje przesłankę wznowieniową o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z tego względu podanie przekazał do Prezydenta jako organu I instancji. W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 88a Prawa budowlanego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.