VII SA/Wa 1913/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi L. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. i W. S. kwotę 250 zł dwieście pięćdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., działając na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazał L. i W. S. dokonanie rozbiórki części nadbudowanej budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. – bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [...].03.2000 r. wydana została L. i W. S. decyzja nr [...] Prezydenta W. zezwalająca na wykonanie robot budowlanych związanych z remontem i modernizacją budynku mieszkalnego z garażem na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., który w trybie odwoławczym przekazana została w dniu [...].03.2000 r. do rozpatrzenia organowi I instancji przez Wojewodę [...]. W czasie rozpatrywania sprawy przez Wojewodę [...] inwestorzy rozpoczęli prace budowlane i prowadzili je pomimo dwukrotnego wstrzymania robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniach [...].03.2000 r. i [...].12.2000 r. i braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy w tym czasie dokonali nadbudowy budynku i roboty należy traktować jako wykonane samowolnie, co w konsekwencji uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania L. L., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażoną przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego fakt dokonanej samowolnie nadbudowy potwierdza zgromadzona na kartach [...] akt postępowania administracyjnego dokumentacja fotograficzna. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż poza sporem pozostaje fakt, iż inwestor informował organ administracji architektoniczno-budowlanej o konieczności dokonania robót zabezpieczających, których legalność nie jest kwestionowana. Nie mniej poza tymi robotami została wykonana nadbudowa oraz przebudowa dachu. Organ uznał, iż wymiana elementów konstrukcyjnych dachu, jego zmiana na mansardowy, wpłynęła na zmianę wyglądu budynku. Z tego wynika, iż inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, a decyzji takiej nie posiadał. Powoływanie się przez inwestorów na projekt budowlany i decyzję o pozwoleniu na budowę nie ma, w ocenie organu, znaczenia wobec faktu, iż decyzja ta nie stała się ostateczna. W tej sytuacji za prawidłowe uznał organ odwoławczy zastosowanie normy art. 48 Prawa budowlanego, który nie pozwala na ocenne działanie organu i formułuje bezwzględny nakaz rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. i W. S., zarzucając organowi naruszenie: - art. 64 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji w oczywisty sposób naruszających Konstytucyjną ochronę własności; - art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 61 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie niniejszej; - art. 6, 7 w związku z art. 77 kpa oraz art. 8 kpa poprzez brak obiektywnego rozpatrzenia całego materiału w sprawie i oparciu się na fragmentarycznej i rażąco dowolnej ocenie tego materiału. Zdaniem skarżących pogarszający się stan techniczny budynku przy ul. [...] w W. uprawniał ich na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a wręcz zobowiązywał w oparciu o art. 61 tegoż prawa, do przystąpienia do prac remontowych. Nadto skarga podnosi, iż w wyniku wykonanych prac zapewnione zostało przede wszystkim bezpieczeństwo i estetyka przedmiotowego budynku, a jednocześnie nie uległa zwiększeniu jego powierzchnia użytkowa czy ilość kondygnacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania M. K., H. K. oraz J. L. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 kpa oraz art. 107 § 1 kpa, istotnie wpływającym na wynik sprawy. Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że inwestorzy uzyskali w dniu [...].03.2000 r. decyzję Prezydenta W. zatwierdzającą projekt budowlany remontu z modernizacją i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i modernizacją budynku mieszkalnego z garażem na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W wyniku kontroli instancyjnej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie powyższe przesądza o tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie uzyskała walor decyzji ostatecznej i w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego nie mogła stanowić podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, które w świetle przepisów ustawy takiego pozwolenia wymagały. Należy w tym miejscu podkreślić, iż art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wymienia wyczerpująco rodzaje robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zalicza się do nich między innymi wykonanie remontu obiektu budowlanego, a więc prowadzenie w nim robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, jeżeli obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, a remont nie obejmuje zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego bez żadnych wątpliwości wskazuje, iż w przedmiotowym obiekcie wykonano nadbudowę ścian zewnętrznych i zmianę konstrukcji dachu, które to roboty wymagają bezwzględnie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie zarzuty skargi o błędnym niezastosowaniu art. 61 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 2 tegoż prawa uznać należy za całkowicie chybione. Na uwagę jednak zasługuje, uwzględniona przez Sąd okoliczność, iż organy nadzoru budowanego z naruszeniem zasad opisanych w art. 7 i 77 kpa nie ustaliły rzeczywistego zakresu robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę. Brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego nie pozwala także na prawidłowe ustalenie, czy inwestorzy wykonali jakiekolwiek czynności i prace działając w ramach art. 61 Prawa budowlanego, nakazującym im utrzymanie obiektu w należytym stanie faktycznym. Przy czym podkreślenia wymaga, iż zły stan techniczny obiektu nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jeśli ze względów przedmiotowych pozwolenie takie jest przez ustawę wymagane. Wbrew wywodom skargi należy także zauważyć, iż na tle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, bezspornym jest fakt wykonywania przez inwestorów robót budowlanych w sytuacji gdy nie dysponowali oni ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało zastosowanie przez organy art. 48 Prawa budowlanego. Świadczy o tym ingerencja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] marca 2000 r., a więc przed rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., wstrzymał prowadzone w przedmiotowym obiekcie roboty budowlane. Na fakt ten zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2002 r. (sygn. akt IV SA 1775/00), uchylając decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2000 r., wskazał, iż organ pominął istotną okoliczność, iż inwestorzy przystąpili do wykonywania robót przed rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy, a więc gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Wskazane powyżej uchybienia art. 7 i 77 kpa doprowadziły w konsekwencji do naruszenia art. 107 § 1 kpa. Nieprecyzyjne określenie treści nałożonego obowiązku w decyzji nakazującej rozbiórkę może w konsekwencji doprowadzić do jej niewykonalności. Przy tak ogólnikowo sformułowanej sentencji decyzji – "nakaz rozbiórki części nadbudowanej budynku bez pozwolenia na budowę" – nie można zidentyfikować przedmiotu nakazu rozbiórki, co w istocie może prowadzić do niemożności prawidłowego jej wykonania w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd orzekający całkowicie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 r. (sygn. akt IV SA 1418/97), iż "rozstrzygnięcie zwarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić dowód z oględzin obiektu i dokonać opisu tych elementów, które wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Jeśli zdaniem organu nadal istnieć będą przesłanki do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę to w treści takiej decyzji określić należy, które konkretnie (z podaniem wymiarów) elementy domu mają zostać rozebrane. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi należy podnieść, iż działanie organu nadzoru budowlanego znajdujące swoje umocowanie w normie prawa materialnego (art. 83 Prawa budowlanego), zmierzające do ochrony porządku prawnego (art. 48 Prawa budowlanego) nie może być w żadnym wypadku traktowane jako działanie naruszające prawo własności, chronione art. 64 Konstytucji RP, bowiem prawo to doznaje ograniczeń również w zakresie Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku znalazło swoje oparcie w art. 152 i 200 cytowanej ustawy.