VII SA/Wa 1913/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 1913/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] zawieszającego, postępowanie dotyczące wniosku Pani B. G. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego murowanego na działce o nr geod. [...], położonej w K. przy ul. [...] - do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron, W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] zawieszającego postępowanie, dotyczące wniosku Pani B. G. z dnia 15 października 2007r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego murowanego na działce o nr geod. [...], położonej w K. przy ul. [...] - do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron. Od powyższego postanowienia B. G. złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia organ odwoławczy przywołał treść art. 97§1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30§5 a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Starosta [...] pismem z dnia 12 marca 2008r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji stwierdził, iż osoby określone wcześniej jako strony nie żyją, zaś wezwanie spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, ponieważ organ nie dysponował wiedzą ani co do ich tożsamości, ani co do tego, czy zostali ustaleni w ramach odrębnych postępowań cywilnych. Z uwagi na powyższe postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. Starosta [...] zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 4 marca 2004r. IISA 2534/03) organ wskazał, że badane postanowienie nie narusza przepisu art. 97§1 pkt. 1 kpa. Jednocześnie nie stwierdził aby w sposób rażący naruszał inne przepisy prawa ; nie jest też dotknięte żadną z wad, o których mowa w art. 156§1 kpa a zatem należało odmówić stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że legislator w przepisie art. 97§1pkt. 1 kpa nie doprecyzował momentu śmierci stron postępowania a więc rozciągnął stosowanie tego przepisu na zgon mający miejsce tak przed jak i po rozpoczęciu rozpatrywania sprawy. Należy wskazać również, iż organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada prawidłowość zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia. B. G. złożyła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że po złożeniu przez nią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obowiązkiem organu - zgodnie z art. 28ust. 2 Prawa budowlanego było ustalenie stron postępowania to jest właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. Organ obowiązku tego nie dopełnił. Orzeczenie, że nieustalone strony postępowania nie żyją jest nieuprawnione i nielogiczne. Nie wszyscy sąsiedzi są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że z treści przepisu art. 97§1 pkt. 1 kpa wynika, że zawieszenie postępowania na tej postawie jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy zgon stron nastąpił przed wszczęciem postępowania. Dodatkowo skarżąca podniosła - w odniesieniu do twierdzeń organu, że organy podejmują rozstrzygnięcia dotyczące oceny legalności tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie ich wydania - że do zażalenia dołączyła postanowienie SKO w B. z [...] lipca 2008r., z którego wynika (wbrew stanowisku organów), że Wojewodzie [...] znani byli spadkobiercy stron. W niniejszej sprawie żaden z organów nie próbował ustalić spadkobierców ani nawet wezwać już istniejących i ustalonych do udziału w postępowaniu. A zatem nie może się ostać twierdzenie Wojewody, że Starosta miał kłopoty z ustaleniem spadkobierców Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się do zawartych w zażaleniu zarzutów a organy nawet nie próbowały wezwać spadkobierców do udziału w sprawie. W tej sytuacji brak wezwania z art. 97§ 1 pkt 1 kpa do udziału w postępowaniu, pomimo iż zarówno organ wojewódzki jak i naczelny posiadali wiedzę, iż spadkobiercy zostali ustaleni w stosownych postępowaniach sądowych, jest w opozycji do treści tego przepisu, jest wprost sprzeczny z treścią przepisu co jest przesłanką do uznania, iż w sprawie prawo zostało w sposób rażący naruszone. Dodatkowym argumentem, że organ wojewódzki doskonale wiedział o tym, że strony istnieją jest fakt, że w rozdzielniku do swojego postanowienia stwierdził, że je otrzymują "strony wg wykazu". Kolejnym zarzutem było to, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż urzędnik podpisujący z upoważnienia Wojewody [...] skarżone postanowienie z dnia [...].07.2008r.- E. W. winien być wyłączony ze sprawy na zasadzie art. 24 § 3 Kpa. Jak wynika z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] z dnia 2008-07-[...] E. W. wchodziła w skład Kolegium, które wydało niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Można więc zasadnie przypuszczać, że postanowienie Wojewody jest stronnicze. Tego zarzutu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu zażaleniowym nawet nie rozpatrzył. W konkluzji skarżąca podała, że z uwagi na: 1) błędne zastosowanie art. 97§I pkt 1 Kpa polegające na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w stosunku do stron zmarłych przed wszczęciem postępowania, pomimo iż z przepisu tego wprost wynika, że ma on zastosowanie jedynie w stosunku do stron zmarłych po wszczęciu postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy, 2) rażącym naruszeniu przepisu 97 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niedopełnienie przez organy obowiązku wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, co ma wpływ na wynik sprawy, 3) nie rozpatrzeniu zarzutu, że spadkobiercy stron zostali już ustaleni, co czyni zawieszenie postępowania ze względu na śmierć stron bezprzedmiotowym co ma wpływ na wynik sprawy, 4) nierozpatrzenie zarzutu, że urzędnik podpisujący rozstrzygnięcie powinien być wyłączony z postępowania co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy - wnosi o uchylenie zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał natomiast orzekanie w sprawie pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145§1 pkt. 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie wniosku B. G. o pozwolenie na budowę w oparciu o art. 97§1 pkt. 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji (przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowień) - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, zamiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem organ - w oparciu o treść art. 97§1 pkt. 1 kpa zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron: J. J., F. J., R. S. i R. Ł.. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego wynika , że osoby te zmarły odpowiednio: J. J.- 11.09.2003r., F. J. - 16.11.1985r., R. S. - 10.02.1999r. oraz R. Ł. - 15.05.2001r. to jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego (wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do organu architektoniczno - budowlanego 19.10.2007r.). Zgodnie z treścią art. 97§1 pkt. 1 kpa organ administracji ma obowiązek zawieszenia postępowania jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki wymienione w tym przepisie: 1. śmierć strony lub jednej ze stron; 2. wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe; 3. nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 §5 kpa 4. śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Trafny jest, w ocenie Sądu, zarzut skarżącej, że w okoliczności niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Po pierwsze wskazać należy, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania w przypadku śmierci "strony". Stroną w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę byli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. A zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania organ miał obowiązek wyznaczyć taki teren. W niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju ustaleń. Należy jedynie domyślać się, że przyjęcie iż podmioty te są stronami postępowania wiąże się z tym, że były właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której ma być realizowana inwestycja. Uszło jednak uwadze organu, że przepisy Prawa budowlanego w sposób szczególny regulują kwestie przymiotu strony. Sam fakt graniczenia z nieruchomością objętą inwestycją nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w takim postępowaniu. Godzi się zauważyć, że - jak wynika z projektu zagospodarowania działki dołączonego do projektu budowlanego - nieruchomość o nr ew. [...] i [...] stanowiąca niegdyś własność F. i J. J. jest nieruchomością niezabudowaną, zaś na działce o nr [...] (której współwłaściciel był R. S.), w sąsiedztwie z projektowanym budynkiem, znajduje się jedynie tymczasowa, drewniana szopa. Dodatkowo należy także zwrócić uwagę, że z projektu zagospodarowania działki wynikałoby, że wszystkie sąsiadujące z inwestycją działki są działkami o charakterze rolnym zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia i ich usytuowanie na działce budowlanej. Reasumując: organ architektoniczno - budowlany nie ustalił, czy osoby, których śmierć skutkowała - w ocenie organu - koniecznością zawieszenia postępowania - byłyby stronami postępowania w rozumieniu art. 28ust. 2 Prawa budowlanego nawet gdyby żyły w dacie wszczęcia tego postępowania. Dodatkowo - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - z literalnego brzmienia przepisu art. 97§1 pkt. 1 kpa wynika, że obowiązek zawieszenia postępowania dotyczy sytuacji gdy śmierć podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie nastąpiła po jego wszczęciu. Dopiero bowiem z chwilą wszczęcia postępowania podmioty te nabywają przymiot strony. (tak też wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2008r., IISA/Kr 1044/08, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008r. w sprawie IIOSK 1807/06) zatem sam fakt, że ustawodawca nie określił momentu śmierci stron postępowania nie oznacza, że rozciągnął stosowanie tego przepisu na zgon mający miejsce tak przed jak i po rozpoczęciu rozpatrywania sprawy, skoro przed wszczęciem postępowania podmiotowi takiemu nie przysługuje przymiot strony. Reasumując - w ocenie Sądu - okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że "w trakcie postępowania administracyjnego organ stwierdził, że strony nie żyją", skoro nie zostało wyjaśnione czy nieruchomości, których byli właścicielami znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wobec faktu, że wskazane przez organ osoby zmarły przed wszczęciem postępowania. Dodatkowo nie została spełniona druga z w/w przesłanek wymienionych w art. 97§1pkt. 1 kpa a mianowicie organ nie poczynił żadnej próby ustalenia następców prawnych zmarłych osób. Natomiast niemożność wezwania spadkobierców zmarłej strony będzie miała miejsce w sytuacji gdy spadkobiercy nie są ustaleni lub gdy nie są organowi znani i organ nie ma możliwości ich ustalenia. Trafnie podnosi skarżąca, że w dacie wydania postanowienia byli ustaleni spadkobiercy po R. Ł. a zatem śmierć tej osoby - bez względu na wyniki ustaleń podniesione wyżej nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania. Nie można wykluczyć, że było możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu również spadkobierców pozostałych osób. Wszystkie te okoliczności wskazują, że organ nienależycie wyjaśnił sprawę i w konsekwencji przedwcześnie ocenił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia. Gdyby bowiem postępowanie wyjaśniające wykazało, że wskazane w postanowieniu z [...] kwietnia 2008r. osoby nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji to z pewnością zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97§1 pkt. 1 kpa byłoby dokonane z rażącym naruszeniem tego przepisu. W przypadku odmiennych ustaleń organ ponownie oceni czy zawieszenie postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dotknięte wadą nieważności biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Reasumując - Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafny jest również zarzut skarżącej, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu. W świetle powyższych rozważań okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem orzekanie w sprawie pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145§1 pkt. 3 kpa. a nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności. Z tych względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i n. tej ustawy.