VII SA/Wa 1914/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi F. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy ), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych (dwieście pięćdziesiąt), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. na podstawie art. 122 w związku z art. art. 20 § 1 pkt 3, art.119, art.120 § 1, art. 121 § 4, oraz art. 26 § 4, art. 23 § 1 i § 4 i art. 64a § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) - nałożył na F. M. grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że na F. M. ciąży obowiązek dokonania rozbiórki nowego koryta potoku [...] w miejscowości K. powstałego w wyniku robót budowlanych na działce [...], co wynika z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. Obowiązek powyższy stał się wymagalny z dniem 25 sierpnia 2000 r. Upomnieniem z dnia [...] lutego 2001 r. (doręczonym 15 lutego 2001 r.) wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku. F. M. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, co ustalono podczas przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2006 r. kontroli. Wobec faktu, że wymagany obowiązek, pomimo doręczonego upomnienia nie został wykonany, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], będąc wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym, na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, przystąpił z urzędu do egzekucji administracyjnej. W ocenie organu egzekucyjnego - grzywna w celu przymuszenia jest przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem egzekucyjnym, prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku. W pouczeniu o możliwości zaskarżenia wskazano, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). F. M. wniósł zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Domagał się uchylenia postanowienia w części nakładającej grzywnę w wysokości 5.000 zł, alternatywnie zmiany postanowienia poprzez obniżenie wysokości nałożonej grzywny. Nadto wobec uchybienia terminowi - przywrócenia terminu do złożenie zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2000 r. został nałożony na niego obowiązek rozbiórki nowego koryta potoku [...] w K. Jednak wykonanie decyzji wiązałoby się z koniecznością odtworzenia poprzedniego koryta, które zostało całkowicie zniszczone w wyniku zmian wywołanych gwałtownym wezbraniem potoku. Do wykonania prac związanych z odtworzeniem poprzedniego koryta nie był zobowiązany żadnym orzeczeniem, a ponadto wiązałoby się to z koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień i znacznymi nakładami finansowymi aby zabezpieczyć dom przed niebezpieczeństwem podmycia przez wody wezbraniowe potoku. "Rozbiórka" nowego koryta potoku nie mogła być wykonana bez wcześniejszej zmiany kierunku spływu wód potoku. Zarządca cieku nie podejmował działań odtworzeniowych poprzedniego koryta a tym samym nie było możliwości wykonania decyzji. W okresie od wydania decyzji w sposób zasadniczy zmieniły się warunki w terenie. Poza tym podniósł, że jest emerytem otrzymującym emeryturę w wysokości 636,73 zł miesięcznie i nałożona grzywna jest za wysoka. Jest osobą schorowaną, po przebytej operacji obu stawów kolanowych, podlega rehabilitacji, chodzi z dużym trudem. Koszty leczenia i zabiegów usprawniających narząd ruchu pochłaniają wszystkie dochody. Wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zostało mu doręczone. Dowiedziałem się o nim dopiero w dniu 29 maja 2009r., kiedy to doręczono mu postanowienie o sprostowaniu pisarskiego błędu w tekście postanowienia. W piśmie uzupełniającym podniósł, że organ orzekając o grzywnie celem przymuszenia winien ocenić zarówno sytuację życiową zobowiązanego, jak i jej adekwatność do istniejącego stanu faktycznego. Obecnie spływ wody jest prawidłowy, koryto potoku jest stabilne i w zasadniczy sposób poprawił się stan bezpieczeństwa budynków przyległych. Wyeliminowane zostało zagrożenie dla jego budynku, które było powodem przesunięcia potoku. Nowy stan jest na tyle korzystny, że zostało wszczęte postępowanie pomiędzy nim a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] - Zarząd [...], aby nowe koryto zostało prawnie uregulowane. Obecnie wykonanie decyzji rozbiórkowej stało się bezprzedmiotowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. po rozpatrzeniu zażalenia F. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01,2007r. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].07.2009r., odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie uzasadniając, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26.01.2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1653/09 uchylił to postanowienie, wskazując że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, będąc związanym oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyższym wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].06.2010r., przywrócił F. M. termin do złożenia zażalenia na postanowienie [...] WINB z dnia [...].01.2007r. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie [...] WINB z dnia [...].01.2007r. odpowiada prawu i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych, który stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą. lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ww. ustawy). Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającego przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Obowiązek rozbiórki nowego koryta potoku [...] w miejscowości K. został nałożony na F. M. decyzją [...] WINB z dnia [...].08.2000r. Następnie [...] WINB upomnieniem z dnia [...].02.2001r.. wezwał zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Obowiązek nie został wykonany pomimo upływu siedmiu lat od dnia wydania decyzji rozbiórkowej. W konsekwencji powyższego, [...] WINB wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu [...].01.2007r. tytuł wykonawczy, a następnie postanowieniem z dnia [...].01.2007r. nałożył na zobowiązanego grzywnę, w wysokości 5000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki nowego koryta potoku [...]. Został zatem zachowany tryb poprzedzający nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny wystosował upomnienie, a następnie z uwagi na jego bezskuteczność wystawił tytuł wykonawczy. Wysokość nałożonej w zaskarżonym postanowieniu grzywny w celu przymuszenia (5.000 złotych) odpowiada wymogom wskazanym w art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten, w brzmieniu zastosowanym przez organ wojewódzki w niniejszej sprawie stanowił, że każdorazowo nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty 5.000 zł. Grzywna została wymierzona w maksymalnej wysokości, jaka obowiązywała w dacie jej wymierzania przez organ wojewódzki. Choć organ egzekucyjny nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się wymierzając grzywnę w takiej wysokości, to w ocenie organu odwoławczego, kwota ta jest adekwatna do charakteru niewykonanego obowiązku i zakresu robót, które mają być wykonane oraz czasu uchylania się zobowiązanego od wykonania tegoż obowiązku. Ponadto, wykonane samowolnie roboty stwarzają zagrożenie dla ludzi i mienia. Wymierzenie grzywny w celu przymuszenia ma przyczynić się do efektywności egzekucji. F. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a alternatywnie o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego przez: uznanie, że zasadne było nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, podczas gdy nastąpiło to w sposób dowolny i bez należytego uzasadnienia, błędne przyjęcie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie stał się bezprzedmiotowy, błędne przyjęcie, że zachodziła dopuszczalność egzekucji. Zdaniem skarżącego organ miał obowiązek wskazania w uzasadnieniu postanowienia przesłanek przyjęcia takiej a nie innej wysokości grzywny. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji wskazuje, że nie było to przedmiotem jego badań. Środek egzekucyjny nie może być zastosowany, jeżeli zobowiązanie zostało wykonane lub stało się bezprzedmiotowe. Organ jest zobowiązany badać czy jego egzekucja nie stała się bezprzedmiotowa. Czas jaki upłynął pomiędzy uprawomocnieniem się decyzji a datą nałożenia grzywny wynosi 7 lat, co zobowiązywało organ do ustalenia z urzędu czy nie wystąpiły okoliczności mające wpływ na celowość egzekucji. Organ nie poczynił ustaleń, czy nie doszło do naturalnego, samoistnego przeniesienia koryta potoku. Wprawdzie organ stosujący środki egzekucyjne nie był zobowiązany do badania legalności i zasadności tytułu egzekucyjnego, ale był zobowiązany do badania czy egzekucja jest dopuszczalna. Organ nie próbował ustalić czy po siedmiu latach istnieje możliwość skierowania wody do "starego" koryta, czy skierowanie tam wody nie doprowadzi do stanu zagrożenia dla ludzi i mienia. Nadto egzekwowanie grzywny pozbawi skarżącego jedynego źródła utrzymania jakim jest świadczenie rentowe w wysokości 702.23 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstwie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym obejmują: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, obejmującego nakaz rozbiórki rozbiórki nowego koryta potoku [...] w miejscowości K. powstałego w wyniku robót budowlanych na działce [...], co wynikało z wykonalnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. - organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 ustawy, który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Skoro organ egzekucyjny miał do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, to należało rozważyć, który z tych środków powinien być zastosowany w przedmiotowym stanie faktycznym. Organ II instancji uzasadnił sposób wyboru zastosowanego w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Poza tym z urzędu wiadomo, że wykonanie zastępcze realizowane jest przez profesjonalne podmioty co pociąga za sobą znaczne koszty wykonania prac ziemnych. Zatem zastosowany przez organy środek jest mniej uciążliwy dla skarżącego niż wykonanie zastępcze. Mimo braku rozważań organu co korelacji między wysokością orzeczonej grzywny a kosztami, na jakie byłby narażony zobowiązany w przypadku zastosowania wykonania zastępczego, to z przyczyn wyżej wskazanych ( charakter prac rozbiórkowych) uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy grzywna w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, może być nałożona jednorazowo. Sposób ustalania wysokości tej grzywny został określony precyzyjnie jedynie w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, w pozostałych zaś przypadkach ustalenie wysokości grzywny zostało pozostawione do uznania organu egzekucyjnego, gdyż ustawodawca wskazał jedynie górną granicę tej grzywny. Zastosowanie maksymalnej wysokości grzywny zostało przez organ II instancji uzasadnione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał bowiem, że kwota 5000 zł jest adekwatna do charakteru niewykonanego obowiązku i zakresu robót, które mają być wykonane oraz czasu uchylania się zobowiązanego od wykonania tegoż obowiązku. Podkreślił, że wykonane samowolnie roboty stwarzają zagrożenie dla ludzi i mienia. Wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w tej wysokości ma przyczynić się do efektywności egzekucji. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał jakimi przesłankami się kierował uznając kwotę grzywny za właściwą. W ocenie Sądu wymierzenie skarżącemu grzywny w celu przymuszenia nastąpiło z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności z zachowaniem proporcji pomiędzy wysokością środka egzekucyjnego a egzekwowanym obowiązkiem administracyjnym. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji miał na uwadze treść tytułu wykonawczego. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że dotyczą one w większości okoliczności mogących być podstawą do sformułowania zarzutów co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W pouczeniu o możliwości zaskarżenia postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007r. znalazło się stwierdzenie, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nadto w odpisie tytułu egzekucyjnego przytoczono art. 33 ustawy egzekucyjnej i taksatywnie wyliczono podstawy zarzutów. Wśród tych podstaw znajdowała się niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 33 pkt 5. Dlatego ewentualna niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym mogła uzasadniać jedynie złożenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślono, że podstawowym środkiem zaskarżenia na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest określony w art. 33 przedmiotowej ustawy zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Organy nie były uprawnione do oceny prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy też zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie, organy rozstrzygały jedynie kwestię związaną z celowością nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki - orzeczonej oddzielną i podlegającą wykonaniu decyzją. Niewniesienie zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, rodzi sytuację tego typu, że zobowiązany nie ma możliwości ich skutecznego podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowanego środka egzekucyjnego. W tym stanie sprawy, wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza - należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.