VII SA/Wa 1914/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Mirosław Montowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej oddala skargę VII SA/Wa 1914/19 UZASADNIENIE A.P. (dalej Skarżący) pismem z 12 grudnia 2016 r., kierowanym do Wojewody [...], wniósł o wstrzymanie egzekucji prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...](dalej PINB) w sprawie dokonania całkowitej rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią handlowo – usługową, usytuowanych przy ulicy [...]w [...]. We wniosku podniósł że nie ma obecnie możliwości wykonania rozbiórki z uwagi na brak dojścia i dojazdu do działek [...]na których położone są fundamenty objęte nakazem rozbiórki. Podniósł też, że toczy się postępowanie na podstawie art. 155 kpa. Wniósł o wstrzymanie egzekucji. Wojewoda [...]decyzją z [...]kwietnia 2017 r. Nr [...]odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm.) odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wniosek skarżącego dotyczy wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wskazane postępowanie dotyczy obowiązku całkowitej rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego z częścią handlowo – usługową nakazanej decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/12 oddalił skargę A. P.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1502/13 oddalił skargę kasacyjną. W związku z niewykonaniem prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki, PINB w dniu 27 maja 2015 r., na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) przesłał A.P. upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z tej ostatecznej decyzji, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie wykonał tej decyzji, w związku z czym organ egzekucyjny w dniu [...] czerwca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy i doręczył go skarżącemu w dniu 6 lipca 2015 r. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 110.314,57 zł. w związku z niewykonaniem rozbiórki części obiektu budowlanego i wezwał do jej uiszczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ, powołując się na treść art. 27 ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, który stanowi, że wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej wstrzymać postępowanie egzekucyjne, wskazał że wstrzymanie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Decyzja wojewody w sprawie wstrzymania, bądź odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Odnosząc się do podniesionej we wniosku argumentacji Wojewoda wskazał, że szczególne okoliczności przemawiające za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, w celu wykonania nałożonego obowiązku nie miały miejsca. Za taką okoliczność nie można uznać opisanej we wniosku zobowiązanego argumentacji, która podważa prawidłowość prawomocnej, kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej nie jest uzasadnione, w ocenie organu, z uwagi na wskazywany przez Skarżącego brak dojazdu do działek. Organ przywołał w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1502/13 w którym Sąd ten uznał brak możliwości dojazdu za usuwalną przeszkodę, którą można przezwyciężyć dostępnymi w obowiązującym prawie środkami prawnymi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2019r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017r., poz. 2234, z późn. zm.) stanowi, że wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy stanowi natomiast, że wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. W przypadku wstrzymania egzekucji o charakterze niepieniężnym brak jest ustawowego ograniczenia co do terminu wstrzymania takiej egzekucji. Celem wstrzymania egzekucji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest samo wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do jego wykonania. Decyzja wojewody w sprawie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w konkretnej sprawie. Dokonując interpretacji tego określenia należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych), jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Nie można jej traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych. Wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie uprawnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga zbadania przez właściwego wojewodę stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję przywołanego przepisu. Z akt sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009r. nakazał dokonanie całkowitej rozbiórki fundamentów budynku na działce położonej w miejscowości [...] przy ulicy [...]. We wniosku Skarżący przywołał się jedynie na trudności w dostępie do nieruchomości i zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych przed wydaniem decyzji o nakaz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił stanowisko Wojewody [...], iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku o wstrzymanie egzekucji Minister podkreślił, że nie jest uprawniony do merytorycznego badania sprawy. W zakresie braku prawnego i fizycznego dostępu do nieruchomości organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w tej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1502/13. Ponadto, jak stwierdził organ, w aktach sprawy nie znajdują się dowody potwierdzające działania Skarżącego zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ma charakter czasowy i nie eliminuje obowiązku nałożonego decyzją. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. Zarzucił jej na ruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017r., poz. 2234, z późn. zm.) stanowi, że wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Natomiast art. 27 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Celem wstrzymania egzekucji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest jedynie wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do wykonania obowiązków. Decyzja wojewody w sprawie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie uprawnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga każdorazowo zbadania przez właściwego wojewodę stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję przywołanego przepisu. Wojewoda samodzielnie ocenia, czy zachodzą stosowne przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz samodzielnie określa termin wstrzymania danej egzekucji administracyjnej. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w konkretnej sprawie. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny". Instytucji tej nie można traktować jako środka zawsze przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji, gdy jest ona dla niego niekorzystna, uciążliwa. Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że nastąpiły takie szczególne okoliczności, które wskazują na potrzebę wstrzymania egzekucji. Szczególne okoliczności w ramach obecnego postępowania musiałyby się wiązać, w ocenie Sądu, z możliwością wyeliminowania decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu prawnego. Z wykonaniem decyzji o nakazie rozbiórki nie wiąże się bowiem pozbawienie skarżącego możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych, jakim jest chociażby prawo do mieszkania. Za szczególny przypadek można byłoby uznać również konieczność zgromadzenia odpowiednich środków na realizację rozbiórki, jednakże takiego argumentu skarżący nie podnosił. W ocenie Sądu argument taki nie byłby zresztą skuteczny wobec upływu prawie 5 lat od daty uprawomocnienia się decyzji o nakazie rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z [...] listopada 2011 r. nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki fundamentów na działce położonej w miejscowości [...] przy ulicy [...]. Decyzja ta jest prawomocna od 22 stycznia 2015. Mając na uwadze argumentację podnoszoną przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie i wskazanych tam podstaw do wstrzymania egzekucji administracyjnej należy podkreślić, iż prawidłowo organy administracji wskazały, że nie są uprawnione do merytorycznego badania sprawy, ani oceny legalności egzekwowanej decyzji ostatecznej. Zatem argumentacja skarżącego kwestionująca prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki nie mogła mieć żadnego wpływu na ocenę w przedmiocie wstrzymania egzekucji. Nie jest również zasadna argumentacja skarżącego powołująca się na brak dostępu do działek, na których zbudowane są fundamenty. Tylko dla przypomnienia Sąd chciałby wskazać na art. 47 Prawa budowlanego, który określa zasady i warunki wejścia na teren sąsiedni w celu dokonania odpowiednich robót budowlanych. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku A. P. o wstrzymanie egzekucji administracyjnej. Samo ewentualne wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie wyeliminuje orzeczonego przez organ nadzoru nakazu, a miałoby jedynie pozwolić skarżącemu na przygotowanie się do jego późniejszego wykonania. Skoro Skarżący wyłącznie podważał prawidłowość egzekwowanej decyzji, nie wykazywał chęci dobrowolnego wykonania w jakimkolwiek czasie nałożonego obowiązku, po ewentualnym wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, to również z tych przyczyn wstrzymanie egzekucji byłoby niecelowe. Fakt, że skarżący od samego początku nie zgadza się z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę, nie oznacza, że z tego powodu celowym jest wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w trybie analizowanego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uniemożliwiałyby zaaprobowanie wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji