VII SA/Wa 1915/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy działalności apteki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...[ września 2007 r., znak [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 w związku z art. 94 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 533 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] nakazującej natychmiastowego zaprzestania prowadzenia reklamy działalności aptek, które należą do spółki działającej pod firmą [...] Sp. z o.o. w W., rozpowszechnianej w formie ulotki reklamowej "Każdy ma prawo do tanich leków", "Katalog cenowy apteki obowiązuje od dnia 1 do dnia 30 czerwca 2007 r." na terenie województwa [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że przepis art. 94 a ust.1 ustawy Prawo farmaceutyczne zabrania reklamy działalności aptek lub punktów aptecznych skierowanej do publicznej wiadomości, która w sposób bezpośredni odnosi się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach. Organ zauważył, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne nie zawiera definicji reklamy działalności aptek. W takim przypadku należało posłużyć się definicją zawartą w słowniku. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003 r.) pod pojęciem reklamy rozumie działanie polegające na zachęcaniu potencjalnych klientów do zakupu określonych towarów i usług, ale także napis, rysunek, plakat, film itp. służący temu celowi. Reklama to także efekt czyjejś celowej działalności dotyczący własnego wizerunku. Pod pojęciem działalności ten sam Uniwersalny Słownik Języka Polskiego rozumie zespół czynności, działań podejmowanych w jakimś celu lub w jakimś zakresie, czynny udział w czymś, działanie, pracę. Zdaniem organu II instancji reklamą działalności apteki będzie więc działanie polegające na zachęcaniu potencjalnych klientów do dokonywania zakupów konkretnych usług, gdyż apteka to zgodnie z art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne miejsce świadczenia usług farmaceutycznych. Uzasadniając decyzję Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał również, że ulotka reklamująca działalność aptek należących do [...] Sp. z o.o. w W. zawiera hasło reklamowe "Każdy ma prawo do tanich leków". Wskazanie tego hasła obok logo firmy bezsprzecznie podaje do publicznej wiadomości, iż ulotka ma charakter reklamujący działalność konkretnych aptek. Reklama działalności aptek jest w tym przypadku kierowana do potencjalnych klientów aptek należących do [...] Sp. z o.o. w W. Ponadto organ wskazał, że wykaz leków zawarty w ulotce zawiera wśród produktów leczniczych te, które są umieszczone na wykazach leków refundowanych, tj. np.: Amlozek, Forandil, Megace, Siofor, Insuliny np.Humulin R, Gensulin N, Miixtard 30, Clexane, Simgal, Tulip, Torvacard. Zawarcie w ulotce nazw leków z wykazu leków refundowanych, przy spełnieniu pozostałych, wskazanych w dyspozycji przepisu art. 94 a ust. 1 ustawy wymogów, tj. skierowaniu ulotki do publicznej wiadomości - na co wskazuje hasło reklamowe "Każdy ma prawo do tanich leków" umieszczone obok logo aptek - powoduje, iż stanowi ona niedozwoloną reklamę działalności aptek. Wbrew stanowisku strony odwołującej się organ II instancji zauważył, iż przepis art. 94 a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne nie zawiera żadnego wyłączenia i przez to nie definiuje katalogu działań, które nie stanowiłyby reklamy działalności aptek. Przepis ten jest natomiast przepisem określającym do jakich produktów leczniczych i wyrobów medycznych nie może odnosić się reklama działalności aptek. Na marginesie tylko organ zauważył, że listy cenowe oraz katalogi handlowe, na definicję których powołuje się strona odwołująca się, wskazane w art. 52 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, odnoszą się wyłącznie do reklamy produktów leczniczych. Przepis art. 94 a ust.1 tej ustawy dotyczy zaś działalności reklamowej prowadzonej przez apteki. Są to więc dwa odrębne uregulowania, których nie należy łączyć. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi II instancji zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów prawa, a w szczególności ustawy Prawo farmaceutyczne oraz naruszenie przepisów art. 6, 7, 10, 61, 77 § 1, 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Sąd była decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. z dnia [...] lipca 2007 r., którą nakazano natychmiastowego zaprzestania prowadzenia reklamy działalności aptek należących do spółki działającej pod firmą: [...] Sp. z o.o. w W. rozpowszechnianej w formie ulotki reklamowej "Każdy ma prawo do tanich leków", "Katalog cenowy apteki obowiązuje od dnia 1 do dnia 30 czerwca 2007 r." na terenie województwa [...]. Kwestionowana decyzja w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania reklamy apteki kierowanej do publicznej wiadomości wydana została na podstawie art. 94 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym zabroniona jest reklama działalności aptek lub punktów aptecznych skierowana do publicznej wiadomości, która w sposób bezpośredni odnosi się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach. Zdaniem organu, sporne foldery spełniły przesłankę określoną w art. 94 a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne wobec czego doszło do nieuprawnionej reklamy apteki, która zgodnie z wymienionym przepisem wymagała wydania nakazu wynikającego z jego dyspozycji. Niezależnie jednak od stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zawartej w skardze argumentacji - w szczególności mającej na celu wykazanie, iż przedmiotowe foldery nie stanowią reklamy aptek, a jedynie katalogi handlowe lub listy cenowe - stwierdzić należy, iż do merytorycznej oceny zasadności orzeczonego w niniejszej sprawie nakazu zaprzestania reklamy może dojść tylko wówczas, gdy prawidłowo zostanie w sprawie ustalony stan faktyczny. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu ocena taka byłaby przedwczesna, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszono przepisy postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy, folderu uznanego przez organ za folder reklamujący aptekę, wynika, iż oferta zawarta w tym folderze jest ważna od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. Stwierdzić trzeba, iż organ I instancji przed zakończeniem sprawy – wydaniem rozstrzygnięcia - powinien zatem zbadać, czy nieuprawnione jego zdaniem działania, które zamierza powstrzymać, nadal trwają. Jest bowiem oczywiste, że można nakazać zaprzestanie działania, tylko wówczas, kiedy ono trwa. Tymczasem organ wydał decyzję nakazującą zaprzestania reklamy dopiero w dniu [...] lipca 2007 r., nie wyjaśniając w ogóle czy w dacie jej wydania istniała jeszcze podstawa faktyczna wydania nakazu, tj. czy folder był nadal rozpowszechniany przez stronę skarżącą. Z akt sprawy wynika również, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji datowanym na dzień [...] sierpnia 2007 r. skarżąca podniosła, iż folder obowiązujący od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. nie jest już w żaden sposób udostępniany, jak również nie jest prowadzona w żaden sposób jego dystrybucja ani na bezpośrednie czy pośrednie zlecenie spółki. Stwierdzić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zadaniem organu II instancji jest ponowne przeprowadzenie w całości sprawy. Organ ten dokonuje oceny stanu sprawy z uwzględnieniem jej stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień wydania swojej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ, rozpatrując odwołanie, nie dokonał w tym względzie ustaleń faktycznych, a także nie ustosunkował się do w/w twierdzenia strony odwołującej się. Główny Inspektor Farmaceutyczny naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Zauważyć trzeba, iż załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 kpa, ale także wymienionych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Przepis art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Wadliwe ustalenia faktyczne czynią przedwczesnym dokonywanie ocen prawnych sprawy przede wszystkim przez organ administracji publicznej, a tym bardziej przez Sąd. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych mógł doprowadzić do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli Sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien zatem ustalić, czy w dacie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego reklamy apteki, w formie folderów reklamowych, foldery uznane przez organ za reklamę były rzeczywiście rozpowszechniane, a w przypadku potwierdzenia się zasadności argumentacji skarżącego w tym zakresie - rozważyć możliwość zastosowania art. 105 kpa celem umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stosownie do art. 152 wymienionej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 wymienionej ustawy.