VII SA/Wa 1915/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 nr [...] E. C. złożyła do Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...]. W piśmie uzupełniającym z 26 stycznia 2018 r. skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 nr [...], w celu zapobiegnięcia realizacji decyzji, która mogłaby mieć nieodwracalne skutki dla stron. Urząd wydając decyzję zignorował negatywne skutki oddziaływania nowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest to, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie decyzji pod warunkiem zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy, a mianowicie jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). A zatem, wskazać trzeba, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu organu I instancji (pozwolenie na budowę), jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego do Sądu aktu (decyzja Wojewody [...]). Sąd rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. jest także związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publ.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. To strona powinna wskazać konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie (por. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 652/08, LEX nr 477258). Twierdzenia strony winny zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Dokonując oceny tych okoliczności Sąd obowiązany jest uwzględnić zarówno interesy strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać inwestora, jak i pozostałe strony postępowania. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, skarżąca nie objęła wnioskiem o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a jedynie decyzję organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę, co w odniesieniu do powyższych rozważań samo w sobie już stanowi przesłankę odmowną do pozytywnego rozpoznania wniosku. Jak już bowiem wyżej wskazano wnioskiem o wstrzymanie należy w pierwszej kolejności objąć zaskarżony do sądu akt, a więc w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Po drugie, skarżąca nie wykazała, aby wykonanie wnioskowanej decyzji o pozwoleniu na budowę mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku na sąsiedniej nieruchomości może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W ocenie Sądu pozbawione szerszego uzasadnienia ogólnikowe twierdzenia strony, że realizacja przedmiotowej inwestycji ograniczy skarżącej dostęp do światła słonecznego, że być może naruszy instalacje znajdujące się w granicy dziełek, że obniży wartość jej nieruchomości, że projektowany budynek będzie wyższy i o większej kubaturze niż dotychczasowy - nie mogą stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie umknęło uwadze sądu również pismo Państwa I. W. i T. W. z 3 kwietnia 2018 r., popierających argumentację skargi i wniosku o wstrzymanie wykonania, wskazujących, że również ich nieruchomość traci na wartości w świetle nowej inwestycji i będzie mieć ograniczone nasłonecznienie. Jednakże również i ta argumentacja jest zbyt lakoniczna i nie może stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. W niniejszej sprawie nie można też pominąć, że stosownie do art. 35 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tego aktu, sąd może uzależnić od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, co służy w konsekwencji ochronie interesu tego ostatniego. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wskazać należy, iż kaucja wyznaczona w trybie art. 35 a ustawy Prawo budowlane, w razie uwzględnienia skargi, podlega zwrotowi, zaś w przypadku oddalenia skargi, przeznaczana jest na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji.