VII SA/Wa 1915/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi L. S. i A. S.-K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę L. S. i A. S.– K. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB", "organ II instancji") z [...] maja 2018 r. nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB", "organ I instancji") z [...] marca 2018 r. nr [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem PINB [...] z [...] października 2010 r. nr [...], którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem nr [...] z [...].10.2010 r. PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. K. w [...], jako realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach, oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, oraz nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Decyzją nr [...] z [...].11.2010 r. organ powiatowy nałożył na L.S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w organie powiatowym projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy uł. K. w [...]. 31 sierpnia 2017r. do PINB wpłynął wniosek skarżących z 10.07.2017 r., uzupełniony pismem z 17.08.2017 r., o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem nr [...] z [...].10.2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 oraz 5 k.p.a. Postanowieniem nr [...] z [...].03.2018 r. PINB [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem nr [...] z [...].10.2010 r. Skarżący złożyli w ustawowym terminie zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z [...].03.2018 r. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ją wydano było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją lub postanowieniem o charakterze ostatecznym można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a jej efektem może być wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jeśli chodzi o formalnoprawną ocenę wniosku o wznowienie postępowania, organ we wstępnym etapie postępowania jest zobowiązany dokonać ustaleń w zakresie legitymacji procesowej wnoszącego podanie (czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę), a także ocenić czy wnioskodawca powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., jak też czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się jego drugi etap, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. [...]WINB wskazał, że organ powiatowy pismem z 15.01.2018 r. wezwał skarżących do uzupełnienia podania o wznowienie postępowania poprzez sprecyzowanie przesłanek wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. oraz wskazanie dowodu na okoliczność terminu, w którym strony dowiedziały się o przesłankach wznowieniowych. W wezwaniu wyznaczono termin uzupełnienia podania - 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi z 11.02.2018 r. strony nie wskazały daty dowiedzenia się o przesłankach wznowieniowych. Organ powiatowy pismem z 27.02.2018 r. ponownie wezwał o sprecyzowanie przesłanek wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. oraz o dowód na okoliczność terminu dowiedzenia się przez strony o przesłankach wznowieniowych. W piśmie z 18.02.2018 r. skarżący jako uwiarygodnienie zachowania terminu wskazują swoje pismo z 2.01.2018 r., skierowane do Urzędu Gminy [...] oraz pismo Urzędu Gminy [...] z [...].02.2018 r. dot. m.in. przejęcia akt sprawy przez PINB [...] oraz przyjęcia budowy przez Urząd Gminy [...]. W piśmie z 28.02.2018 r. skarżący jako podstawę prawną wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 1, 3 i 5 k.p.a. powołując się na fakt, że postanowienie zostało wydane przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu, a ponadto wyszły na jaw nowe dowody w postaci przyjęcia bez zastrzeżeń budowy przez Urząd Gminy [...] oraz fakt sfałszowania przez PINB [...] protokołów oględzin. Organ II instancji odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z 8.03.2018 r. sygn. II OSK 2101/17, w którym wyrażono następujący pogląd: "To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Co jednak, nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji." [...]WINB zwrócił uwagę, że o powoływanych w podaniu o wznowienie okolicznościach skarżący pisali już w skardze do WSA w Warszawie z 22.06.2017 r. na decyzję [...]WINB nr [...] z [...].05.2017 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] nr [...] z [...].02.2017 r. W skardze tej wskazano, że: "Sfałszowanie przez PINB stanu faktycznego i dowodowego poprzez wyłączenie z postępowania, choć bez uzasadnienia powodów wyłączenia, tak jakby uznanie za niebyłe samo przez się, /1/ wszystkich 7 dokumentów przekazanych przez L. S. przy piśmie z 12 grudnia 2012 do PINB /z kopią do wiadomości [...] WINB/ wyraźnie dowodzących budowy budynku za wiedzą Urzędu w [...] przed dniem 1 stycznia 1995 (...) Odpowiedzialność [...] WINB w obu wym. sprawach z tytułu niespełnionego nadzoru. Nie powinna podlegać wątpliwości, nawet gdyby nie wiedział on o nieprzejęciu przez PINB akt od Burmistrza [...]." Z uwagi na powyższe organ II instancji uznał, że skarżący wiedzieli o powołanych przez nich okolicznościach w 2012 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...].07.2017 r. W ocenie [...]WINB wskazane przez skarżących pisma mogą być traktowane jedynie jako urzędowe potwierdzenie pewnych okoliczności. Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9.11.2017 r., sygn. VI SA/Wa 1370/17: "W świetle art. 148 § 1 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o przesłance uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności tej okoliczności. Istotne jest zaś jedynie to. aby do strony dotarła wiadomość o istnieniu tej przesłanki." W konkluzji [...]WINB uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany termin z art. 148 § 2 k.p.a. na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1. 3 i 5 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu [...]WINB wskazał, że na temat przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie wypowiedział się już WSA w Warszawie w wyroku z 27.04.2015 r., sygn. VII SA/Wa 247/15, w którym wskazał, że "W niniejszej sprawie skarżący również nie przedstawili dowodów na poparcie swojego stanowiska. Nie wykazali uchybień w działaniu Poczty. Nie można mówić o zaistnieniu przesłanki braku winy w nieuczestniczeniu w postępowaniu gdy strona nie odebrała prawidłowo awizowanej przesyłki zwierającej rozstrzygnięcie organu. Zgromadzona w aktach sprawy ilość korespondencji generowanej przez skarżących do organu świadczą raczej o czynnym i świadomy-co słusznie zauważył organ 1 instancji-udziale stron w postępowaniu. Brak jednak dbałości strony o swoje interesy nie może skutecznie uzasadniać wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku braku możliwości odebrania przesyłki osobiście należało przewidzieć możliwość odbierania przesyłek przez kogoś upoważnionego." Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ zwrócił uwagę, że podnoszone przez skarżących argumenty wielokrotnie były przedmiotem analizy przez organy nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...].09.2015r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB nr [...] z [...].08.2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego nr [...] z [...].10.2010 r. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie organ właściwy, w drodze postanowienia odmawia wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia jest obowiązkiem organu właściwego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ nie może wydać postanowienia o wznowieniu o jakim mowa art. 149 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie organu II instancji z [...] maja 2018 r. nr [...] skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego podczas gdy: a) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się niezgodne ze stanem faktycznym, b) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., c) wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję, d) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - wyrażające się w utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 4. art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieprzedstawienie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentów, które przemawiałyby za utrzymaniem w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 5. art. 148 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona uchybiła ustawowemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 23 maja 2018 r. nr 964/18 (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną umożliwiającą ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, ściśle określoną w przepisach przewidujących dopuszczalność wznowienia. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przypadku zaistnienia jednej przesłanek wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną tego postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Wznowienie postępowania może nastąpić jedynie, jeśli zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie, w tym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i opiera się na jednej z wyliczonych wyczerpująco w k.p.a. podstaw wznowienia. Nie wystarczy przy tym samo powołanie się na podstawę prawną wznowienia, lecz konieczne jest co najmniej przytoczenie okoliczności faktycznych, które wypełniają przesłanki określone w przepisie stanowiącym podstawę prawną wznowienia. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty prawidłowo ustaliły, że skarżący uchybili określonym w art. 184 § 1 i § 2 k.p.a. terminom do złożenia podania o wznowienie postępowania. Okoliczności faktyczne i dowody z dokumentów powołane w podaniu o wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie, złożonym 12 lipca 2017 r., były już powoływane przez skarżącego L.S. w piśmie z 12 grudnia 2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dotyczącym podania skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB nr [...] z [...].11.2010 r., nakazującą złożenie projektu zamiennego budynku. Tym samym nie został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1,3 i 5 k.p.a., który zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżący uchybili także terminowi do wniesienia podania o wznowienie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podniesioną dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego L. S. z 23 maja 2013 r., skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, że o postanowieniu PINB z [...] października 2010 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, skarżący wiedział co najmniej od 2012 r. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie został dochowany miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którego bieg rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia postanowień spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.