VII SA/Wa 1917/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Marta Ładosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...].10.2006 roku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymane zostało w mocy postanowienie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].09 2006 roku wymierzające Spółce" M." w P. karę w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie części budynku motelu na działce nr.[...] w P. ,rozbudowanego i nadbudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.1999 roku. Wnioskiem z dnia 22.04.2008 roku zainteresowana spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia z uwagi na rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania nadzorczego, postanowieniem z dnia [...].08.2008 roku odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...].10.2006 roku ,wskazując iż prawidłowo organ powiatowy zastosował art.57 ust.7 i art.59 f ust.1 prawa budowlanego ,zaś postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2006 roku nie wypełnia żadnej z przesłanych art.156§ 1 kpa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].09.2008 roku, znak [...] utrzymał w mocy powyższe własne postanowienie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił ,że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30.03.2006 roku syg .akt IISA/Sz 1060/05,organ powiatowy w dniu 4.09.2006 roku zawiadomił spółkę o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz zgłoszenia zastrzeżeń a także przesłał jej protokół kontroli przeprowadzonej w motelu w dniu 7.04.2005 roku. Wprawdzie organ powiatowy nie przeprowadził powtórnej kontroli tego obiektu ,jak sugerował sąd w w/w wyroku, jednakże uznać należy że zawiadomienie z dnia 4.09.2006 roku nie naruszyło w sposób rażący prawa. Jak wskazał dalej organ – zaistnienie zwykłego naruszenia prawa ,jakie zaistniało w niniejszej sprawie, nie może być "podciągane" pod naruszenie kwalifikowane. Ponadto organ II instancji nie stwierdził, aby weryfikowane postanowienie było obarczone którąkolwiek z pozostałych wad wymienianych w art.156 § 1 kpa. Skargę sądowna powyższe postanowienie wniosła spółka"M." domagając się jego uchylenia wraz z postanowieniem poprzedzającym. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art.156 §1 pkt 2 kpa przez przyjęcie ,że nie zachodzi rażące naruszenie prawa i art. 153 i 170 ustawy ppsa przez nieuwzględnienie faktu istnienia i treści wyroku oraz przyjęcia przez organ odmiennej niż sąd oceny naruszenia przepisów postępowania . W ocenie skarżącej ,po wyroku sądowym który wyeliminował z obiegu prawnego oba postanowienia, organ miał dwie możliwości: albo wszcząć ponownie postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które naruszył w poprzednim postępowaniu albo już do sprawy nie wracać. Jednakże organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].09.2006 roku ponownie wymierzył spółce karę pieniężną za nielegalne użytkowanie części budynku ,pomijając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie czym naruszył art.153 ppsa o związaniu oceną sądu. Zdaniem skarżącej wydanie nowych postanowień w tej samej sprawie bez przeprowadzenia nowego postępowania było niedopuszczalne. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia Sądu w Szczecinie powoduje, iż ocena charakteru naruszeń prawa dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonych postanowieniach nie jest prawidłowa, w sprawie bowiem zachodziło nie zwykłe lecz kwalifikowane naruszenie prawa. Dlatego też odmowa stwierdzenia nieważności postanowień obarczonych wadą z art.156 § 1 pkt 2 kpa jako naruszająca prawo winna zostać uchylona poprzez uchylenie obu postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Kontrolą sądową objęte zostało postanowienie wydane w postępowaniu nieważnościowym należącym do nadzwyczajnych postępowań w administracji. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych ,o której mowa w art.16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku ,gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania .Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art.156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Należy podkreślić, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem .W przedmiotowej sprawie odnośnie wcześniejszego postanowienia z postępowania zwykłego wymierzającego grzywnę za nielegalne użytkowanie części budynku, orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie syg.akt.IISA/Sz 1060/05, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 30.03.2006 roku stwierdził, iż uprawnienie do czynnego udziału przysługuje stronie w każdym postępowaniu kończącym się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to zapada w formie postanowienia(zawiadomienie strony na co najmniej 7 dni przed terminem przeprowadzenia dowodu z oględzin). Po uchyleniu wyrokiem sądowym postanowień obu instancji Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. mając na uwadze wskazania sądu w dacie 11.08 2006 roku zawiadomił skarżącą spółkę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i zgłoszenia zastrzeżeń lub wniosków, a wobec ich braku, organ powiatowy na podstawie art.57 ust.7 oraz 59 g ust.1 prawa budowlanego wymierzył skarżącej karę, a orzeczenie to utrzymane zostało w mocy przez organ II instancji. Tak więc postępowaniu nieważnościowym weryfikacji podlegało postanowienie wydane w oparciu wyżej wskazaną podstawę prawną .Zgodnie z wcześniej wskazanymi zasadami postępowania nieważnościowego, organ nadzorczy nie orzeka co do meritum sprawy nie prowadzi też postępowania dowodowego, a opierając się na zgromadzonym w postępowaniu zwykłym materiale ogranicza się jedynie do poszukiwania wad kwalifikowanych badanego rozstrzygnięcia wymienianych w art.156 § 1 kpa. I tak w oparciu o powyższy przepis, mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy tj. stwierdzenia przez organ przystąpienia inwestora do użytkowania części obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ nadzorczy stwierdził, że prawidłowo zastosowana została podstawa orzekania art.57 ust.7 prawa budowlanego ,zaś wyliczenie kary nastąpiło zgodnie z art.59 f ust.1 ustawy zasadniczej. Z tym stanowiskiem organu nadzorczego należy się zgodzić ,zważywszy treść art.57 ust.7 prawa budowlanego ,zawierającego w określonej nim sytuacji, obowiązek organu nadzoru budowlanego do wymierzenia kary. Wbrew zarzutowi skargi o braku zawiadomienia podkreślić należy, że organ powiatowy w G. ponownie rozpoznając sprawę zawiadomieniem z 11.08.2008 roku powiadomił stronę skarżącą o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz o możliwości złożenia ewentualnych zastrzeżeń lub wniosków, a do zawiadomienia dołączono kserokopię kontroli przeprowadzonej w obiekcie w dniu 7.04.2005 roku, aby strona mogła się wypowiedzieć co do tego dokumentu . Z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca nie ustosunkowała się w żaden sposób do ustaleń organu ,a przede wszystkim nie zakwestionowała faktu nielegalnego użytkowania części obiektu, stwierdzonego w czasie tej kontroli. Dlatego też za chybione należy uznać stanowisko strony skarżącej, że pozbawiono ja możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu.Za zupełnie chybione należy uznać stanowisko skargi ,że po wyroku sądowym organ miał tylko możliwość ponownego wszczęcia postępowania, żeby je przeprowadzić zgodnie z przepisami kpa, które wcześniej naruszył albo też do sprawy już nie wracać. Wskazać tu należy ,że postępowanie administracyjne nadal się toczyło ,bowiem po wyroku uchylającym orzeczenia obu instancji, organ I instancji musiał ponownie to postępowanie przeprowadzić co wykluczało niepowracanie do sprawy w ogóle. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze , sąd w wyroku z dnia 30.03.2006 roku wskazał na uchybienie przepisom proceduralnym między innymi obowiązkowi zawiadamiania strony o przeprowadzonych dowodach lub oględzinach podkreślając, że brak możliwości wypowiedzenia się co do dowodu przez stronę pozbawia go mocy dowodowej. Stosując się do tej oceny sądu organ powiatowy, jak już wyżej wskazywano, umożliwił skarżącej wypowiedzenie się odnośnie materiału sprawy. Nie można więc ponownie stawiać zarzutu ,że strona nie mogła się wypowiedzieć co do dokumentu, co powoduje niedopuszczalnym oparcie na nim orzeczenia w sprawie bo organ nie zastosował się do zaleceń zawartych w orzeczeniu sądowym. Stronie umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie dokumentu ,a zatem miała ona możliwość zakwestionowania faktów w nim wskazanych ,zaś brak zastrzeżeń ze strony skarżącego należy rozumieć jako przyznanie opisanych w nim zdarzeń a zatem nie ma podstaw w takiej sytuacji do przyjęcia, że dokument ten nie może być podstawą do podjęcia decyzji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że choć organ powiatowy nie przeprowadził powtórnej kontroli obiektu, to nie zostało rażąco naruszone prawo zaś zwykłe naruszenie prawa jakie miało tu miejsce , nie może być uznane za naruszenie kwalifikowane z art.156 § 1 kpa. Takie stanowisko organu odwoławczego nie może być wbrew zarzutowi skargi, uznane za naruszające art.153 ustawy ppsa. Na marginesie wskazać należy, iż postanowienie organu odwoławczego z dnia [...].10.2006 roku , poddane obecnie badaniu w postępowaniu nieważnościowym , nie było przedmiotem kontroli sądowej, a to właśnie wtedy strona mogła podnosić zarzuty niewykonania przez organ - według jej oceny - zaleceń wyroku sądowego ,podczas , gdy postępowanie nieważnościowe ograniczone jest tylko do kontroli orzeczenia pod kątem wad istniejących w decyzji, a ściśle określonych w art.156 §1 kpa. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości postanowienia wydanego w postępowaniu nieważnościowym, zaś skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr153,poz. 1270 ze zm.)