VII SA/Wa 1917/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołań B. K. i M. K. – P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...].12.2000 r., nr [...]. Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...].12.2000 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. – P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], z obrębu [...] położonej przy ul. K. w S.. Po wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2009 r., nr [...] stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji. Na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie w wyniku skargi M. K. – P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 01.09.2010 r., VII SA/Wa 939/10 Sąd uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Powyższe postępowanie stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Sąd wskazał organowi, ze ponownie rozpoznając sprawę powinien ustosunkować się do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowego ustalenia stron postępowania oraz zaprojektowanie nadbudowy na bazie istniejącego budynku, który posiadał dwa okna. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2012 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...].12.2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak wynika z projektu nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zatwierdzonego przez Burmistrza S. decyzją z dnia [...].12.2000 r., zamierzenie inwestora polegało m.in. na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o wymiar 6,80 m w kierunku południowym - do granicy z działką o nr ew. 37 i 9,00 m w kierunku zachodnim do granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto zgodnie z zatwierdzonym projektem w nadbudowie usytuowano ścianę z otworem okiennym w odległości około 2,00 m od granicy działki nr ew. [...]. Organ wskazał, że istniejący budynek mieszkalny przed rozbudową o podstawowych wymiarach rzutu -5,00 m x -13,50 m usytuowany był w odległości -2.00 - 2,50 m od strony północnej granicy i -4,50 m od strony zachodniej granicy działki. Natomiast rzuty (fundamentów, parteru i poddasza) wskazują, iż projektowana rozbudowa w kierunku zachodnim od istniejącego budynku mieszkalnego wynosi 3,80 m. Istnieje zatem rozbieżność danych zawartych w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym tj. niezgodność wymiarów projektowanej rozbudowy przedstawionej na projekcie zagospodarowania działki z wymiarami poszczególnych rzutów. Następnie organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) – dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 (3m dla budynków zwróconych w stronę granicy ściany bez otworów), lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Oceniane pozwolenie na budowę dopuściło natomiast rozbudowę obiektu w odległości ok. 2,00 m od granicy z sąsiednią działką ze ścianą z otworem okiennym, co w sposób oczywisty narusza § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia. Naruszenie to z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu organ uznał za rażące naruszenie prawa, obligujące do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...].12.2000 r. nie jest obarczona żadną inną kwalifikowana wadą uzasadniajacą stwierdzenie nieważności. Odwołania od powyższej decyzji złożyły B. K. oraz Ma. K. – P.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wskazanych wyżej odwołań uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...].12.2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że badana inwestycja narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r., obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia 28 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 15. poz. 140 z późn. zm.). Organ zwrócił uwagę, że stosownie do brzmienia przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Analiza akt sprawy wykazała, że zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] projekt budowlany przewiduje rozbudowę istniejącego budynku w granicy z działką nr ew. [...] oraz 2 m od granicy z działką nr ew. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego, w spornej nadbudowie w odległości 2.00 m od granicy z działką nr ew. [...] przewidziano ścianę z otworem okiennym, co jest niezgodne z warunkami wynikającymi z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Niemniej jednak skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Organ wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 939/10, którymi w myśl art. 153 p.p.s.a. jest związany, powinien ustosunkować się do zarzutu skarżącej dotyczącego zaprojektowanej nadbudowy na bazie istniejącego już budynku, który posiadał dwa okna. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że w ścianie spornego budynku usytuowanej w odległości 2.00 m od granicy z działką nr ew. [...] na parterze budynku, znajduje się już otwór okienny. Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że przed dniem wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na poddaszu istniejącego budynku parterowego, w ścianie skierowanej w stronę działki nr ew. [...], istniał niewielki otwór okienny. Zatem z uwagi na zaprojektowanie otworu okiennego w miejsce już istniejącego "małego" otworu okiennego, oraz w kontekście istniejącego w parterze otworu okiennego, należy uznać, że projektowany otwór okienny nie stwarza nowych uciążliwości bądź zagrożeń względem właścicieli działki nr ew. [...]. Organ wskazał, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia braku klauzuli ostateczności na decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...]. Przepisy k.p.a. nie przewidują procedury stwierdzania ostateczności decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 k.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał również, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] nie jest obarczona żadnymi innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła S. P. (dalej zwana skarżącą), zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r. obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia 28 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), tj. § 12 ust. 4, b) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b., który stanowi, iż obiekt budowlany, należy projektować i budować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, c) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez stwierdzenie o zgodności z prawem oparcia przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta S. o pozwoleniu na budowę na ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku na niej klauzuli ostateczności, d) błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, e) naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...].12.2000 r. ma charakter nadzwyczajny. W ramach powyższego postępowania organ ma jedynie obowiązek zbadać czy wskazana wyżej decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji uzależnione jest od wystąpienia jednej z podstaw stwierdzenia nieważności wymienionej w pkt 1) – 7) wskazanego wyżej przepisu oraz niewystąpienia przesłanki negatywnej wymienionej w § 2 cytowanego. Do przesłanek negatywnych należy upływ terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, wywołanie przez rozstrzygnięcie nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności weryfikację wskazanej wyżej decyzji organ obowiązany był przeprowadzić pod kątem podstawy wskazanej w pkt 2) art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy są spełnione dwie przesłanki: naruszenie prawa jest oczywiste oraz wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywisty charakter naruszenia prawa oznacza, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy ocenie, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, istotny jest stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją z dnia [...].12.2000 r. Burmistrz S. zatwierdził projekt budowlany, który przewidywał dokonanie nadbudowy nad dotychczas istniejącym budynkiem w taki sposób, że ściana z oknem znajdowała się w odległości 2 m od działki sąsiedniej o nr ew. [...]. W ramach prowadzonego postępowania organ miał obowiązek zbadać w myśl art. 35 p.b. m.in. zgodność przedłożonego projektu budowlanego z warunkami technicznymi określonymi w stosownym rozporządzeniu. W dniu wydania decyzji obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 8 lutego 1995 r.) – dalej zwane “rozporządzeniem". Zgodnie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. Decyzja z dnia [...].12.2000 r. jest niezgodna z wskazanym wyzej przepisem. Powyższy przepis prawa ma charakter bezwzględnie obowiazujacy , jego treść jest jednoznaczna, a stosowanie nie wymaga wykładni i tym samym nie ulega wątpliwości, że jego naruszenie ma charakter rażący. W dalszej kolejnosci organ powinien przeanalizować, czy naruszenie wskazanego wyżej przepisu wywołało skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. W szczególności wskazać należy, że dopuszczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości niezgodnego z obowiązującym prawem może ograniczać w przyszłości prawo do zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej. Organ, badając stopień ograniczenia zabudowy powinien wziąć pod uwagę przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie regulującym: usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (w szczególnosci § 270 i n. rozporządzenia). Badając tę kwestię organ powinien mieć również na uwadze wielkości działki sąsiedniej, co w sposób bezpośredni wpływa na dolegliwość ograniczenia prawa do zabudowy. W ocenie Sądu uznanie, że zmiany te nie wywołują istotnych skutków społeczno – ekonomicznych będzie możliwe w sytuacji, gdy ograniczenie prawa do zabudowy będzie nieistotne. Okoliczności podane przez organ II instancji, a to że w ścianie od strony działki o nr ew. [...] w części parterowej budynku istnieje okno oraz że pierwotnie na poddaszu w miejsce którego nadbudowano piętro również było niewielkie okno nie są wystarczajace dla ustalenia skutków społeczono – ekonomicznych rażącego naruszenia prawa. Organ powołując się na istniejącą zabudowę, która w jego ocenie zdaję się niweluje negatywne skutki dokonanej następnie rozbudowy i nadbudowy niezgodnie z prawem powinien również zbadać czy budowa ta powstała zgodnie z przepisami. W przeciwnym razie ustalenie organu o braku rażcego naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego może sankcjonować niezgodne z przepisami umiejscowienie otworów okiennych w ścianie zbliżonej do granicy na 2 m zarówno na parterze jak i na poddaszu. Organ wskazał również, że zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 01.09.2010 r., VII SA/Wa 939/10, którymi w myśl art. 153 p.p.s.a jest związany winien ustosunkować się do "zarzutów skarżącej dotyczących (...) zaprojektowania nadbudowy na bazie istniejącego już budynku, który posiadał już dwa okna." Wskazać należy, że Sąd zobowiązując organ do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej w żadnym wypadku nie związał organu w zakresie wynikających z powyższych rozważań wniosków. W szczególności z opisanej wyżej wytycznej nie wynika, aby Sąd przesądził, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Obowiązek organu określony w ten sposób polegał jedynie na całościowym odniesieniu się do stanowiska zajętego przez jedną ze stron w toku postępowania. Zarzut naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez oparcie decyzji Burmistrza Miasta S. o pozwoleniu na budowę na ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].02.2000 r. w sytuacji braku na niej klauzuli ostateczności nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. W szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tym samym brak klauzuli ostatecznosci na decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi uchybienia (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08). Organ miał natomiast obowiązek ustalić, czy decyzja o warunkach zabudowy przedłożona przez wnioskodawcę jest ostateczna. W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że decyzja ta przed wydaniem decyzji Burmistrza S. z dnia [...].12.2000 r. uostateczniła się. Powyższe w ocenie Sądu wynika już z odstępu czasowego między wydaniem jednej i drugiej decyzji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w dniu [...].02.2000 r. natomiast decyzja Burmistrza S. w dniu [...].12.2000 r. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.