VII SA/Wa 1917/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Michał Podsiadło, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (sprawozdawca), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2025 r. znak DOR.7201.1.2025.URA w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Przedmiotem skargi J. T. ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ zażaleniowy") z 11 czerwca 2025 r., znak DOR.7201.1.2025.URA, wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ("PINB") decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] nakazał Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Ł. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w związku z nieodpowiednim stanem technicznym parterowego obiektu budowlanego, szeregu samodzielnych garaży dla samochodów osobowych, oznaczonych jako budynek nr [...] w zespole garażowym nr 1 – zlokalizowanym na nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Następnie postanowieniem z 13 maja 2022 r. nr 78/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ŁWINB", "organ wojewódzki") stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. T., T. R., J. B., M. Z., P. W., J. K., R. M., A. Ż., S. D., J. J., J. S., A. K. i M. K. od ww. decyzji z [...] marca 2022 r. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ wojewódzki przyjął, że adresatem decyzji z 13 maja 2022 r. była Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w Ł., jako zarządca budynku. Wskazał, że w sytuacji, kiedy podmiot nie biorący udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkowe jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania. W dalszej kolejności J. J. pismem z 25 października 2024 r. wniósł do organu wojewódzkiego o m. in. stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] maja 2022 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z 29 kwietnia 2025 r., znak DOR.7201.1.2025.URA, GINB, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z 13 maja 2022 r. Uzasadniając powyższe postanowienie organ zażaleniowy opisał specyfikę postępowania nieważnościowego. Ocenił następnie, że kwestionowane postanowienie nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności postanowienia. Po przytoczeniu art. 134 k.p.a. (stanowiącego podstawę wydania postanowienia ŁWINB z 13 maja 2022 r.), GINB podkreślił, że przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Organ zażaleniowy podał, że ŁWINB stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania w związku z faktem wniesienia go w momencie, gdy skarżona decyzja stała się już ostateczna. Przytoczył art. 129 § 2 k.p.a. i wskazał, że decyzja organu wojewódzkiego została doręczona Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Ł. w dniu [...] marca 2022 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 22 marca 2022 r. i od tego dnia ww. decyzja stała się ostateczna. Jak wynika natomiast ze stempla pocztowego widniejącego na kopercie, w której przesłano odwołanie z 31 marca 2022 r., zostało ono nadane w urzędzie pocztowym 31 marca 2022 r. W konsekwencji powyższego – zdaniem GINB – słuszne było wskazanie przez organ wojewódzki w kwestionowanym postanowieniu, że jego obowiązkiem było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Organ zażaleniowy stwierdził, że odwołanie od decyzji ŁWINB z [...] marca 2022 r. zostało złożone od decyzji, która stała się już ostateczna. W tej sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest zgodne z regulacją zawartą w art. 134 k.p.a. GINB podał, że rozstrzygnięcie ŁWINB z 13 maja 2022 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należało więc odmówić stwierdzenia jego nieważności. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, opisanym na wstępie postanowieniem z 11 czerwca 2025 r., GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z 29 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB ponowił ocenę, wskazującą na brak obarczenia postanowienia organu wojewódzkiego jakąkolwiek wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, że ŁWINB prawidłowo ocenił, że złożenie odwołania w stosunku do decyzji ostatecznej stanowi o jego niedopuszczalności, wobec czego kwestionowane (w trybie stwierdzenia nieważności) postanowienie jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skarżącej (w zakresie przysługującego członkom spółdzielni przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] marca 2022 r.) stwierdził, że kwestia ta nie może być rozważana w postępowaniu nieważnościowym, które dotyczy oceny pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania. Wskazał również na możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającemu je postanowieniu GINB z 29 kwietnia 2025 r. naruszenie przepisów: a) art. 27, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż jako członek spółdzielni i współwłaścicielka spółdzielni skarżąca ma przymiot strony, interes prawny i obowiązek, b) art. 28 ust. 2 i art. 61 Prawa budowlanego, gdyż mając świadomość niewłaściwych działań zarządu, "informacje o prawach spółdzielczych nie rozpatrzono złożonych wniosków." W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę postanowień organu zażaleniowego poprzez uchylenie postanowienia ŁWINB z 13 maja 2022 r. i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2022 r. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest bezzasadna; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który – w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – obligowałby do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Inaczej rzecz ujmując, dokonując weryfikacji działań podjętych przez GINB w ocenianym postępowaniu, Sąd nie dostrzegł takich wadliwości, które zgodnie z prawem czyniłyby koniecznym pozbawienie zaskarżonego rozstrzygnięcia mocy wiążącej. Rozwijając powyższą ocenę Sąd wyjaśnia, że kontrolował postanowienie GINB z 11 czerwca 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 29 kwietnia 2025 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia ŁWINB z 13 maja 2022 r. Tym ostatnim organ wojewódzki stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego m. in. przez skarżącą oraz J. J. (tj. osobę wnioskującą o stwierdzenie jego nieważności) od decyzji PINB z [...] marca 2022 r., nakładającej na Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. określone obowiązki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w związku z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu budowlanego. Podejmując swoje rozstrzygnięcia GINB przyjął, że kwestionowane postanowienie ŁWINB nie narusza przepisów k.p.a. Ocenił bowiem, że organ ten – z uwagi na treść art. 134 k.p.a. oraz wniesienie odwołania od ww. decyzji w dacie, kiedy była już ona ostateczna - zasadnie przyjął konieczność zastosowania tego przepisu i stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności wniesionego odwołania (co też i nastąpiło). Powyższa ocena dokonana przez centralny organ nadzoru budowlanego zasługuje na pełną akceptację. I tak, zauważyć trzeba, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a. (znajdującego zastosowanie także do zaskarżalnych postanowień, na podstawie odesłania z art. 126 k.p.a.), a to niezależnie od sposobu jego wszczęcia, jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności, przy czym ocena w tym przedmiocie winna obejmować wszystkie przesłanki nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma zaś obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji czy badanego postanowienia - chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.; uczynić to może także z przyczyn innych niż wymienione w żądaniu inicjującym to postępowanie. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), winien mieć na uwadze, że może to nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), winno być oparte na bezspornym ustaleniu wystąpienia co najmniej jednej z nich. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu przywołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak przyjmuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia, gdy zachodzi rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przy czym chodzi o tu sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste (ich) zestawienie. Poza tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18; z 17 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3270/18; z 25 października 2019 r., sygn. II OSK 3061/17; z 5 lutego 2019 r., sygn. II OSK 598/17; z 18 września 2018 r., sygn. II OSK 2392/16). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Czyniąc ustalenia w sprawie i dokonując weryfikacji postanowienia ŁWINB z 13 maja 2022 r., nr 78/2022, GINB kierował się prawidłową interpretacją art. 156 § 1 k.p.a. i słusznie wskazał – a to w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z 11 czerwca 2025 r. – że działając w trybie nadzorczym (nieważnościowym) posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku (w dacie wydania kontrolowanego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. GINB właściwie także przyjął, że z uwagi na formalny charakter badanego postanowienia, rozważenia w sprawie wymagała prawidłowość zastosowania przez ŁWINB art. 134 k.p.a., i stwierdzenia – wydanym na jego podstawie postanowieniem – niedopuszczalności odwołania. GINB zasadnie także dostrzegł, że w związku z postulatami wyrażanymi m. in. przez skarżącą i J. J. (a sprowadzającymi się do – w ich ocenie – posiadania przez nich przymiotu strony i nieprawidłowego pominięcia ich przez PINB w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanych z [...] marca 2022 r.), powinni oni poszukiwać możliwości wzruszenia wadliwego w ich mniemaniu rozstrzygnięcia (tj. decyzji PINB) na drodze wznowienia postępowania. Dostrzegając ww. kwestie i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy organ zażaleniowy prawidłowo w efekcie uznał, że badane postanowienie ŁWINB nie jest dotknięte żadną z wad nieważności, w tym przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa. Skarżąca oraz pozostałe osoby wnoszące wespół z nią 31 marca 2022 r. odwołanie od decyzji PINB z [...] marca 2022 r. uczyniły to w dacie, kiedy decyzja ta była już ostateczna. Decyzja ta została doręczona Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. (tj. jedynej uznanej przez PINB stronie postępowania) [...] marca 2022 r. Przepisany w k.p.a. termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upłynął więc 22 marca 2022 r. W dacie wniesienia odwołania przez skarżącą oraz pozostałe 12 osób (co nastąpiło 31 marca 2022 r.), wskazana decyzja PINB jako ostateczna nie mogła być więc już w trybie zwykłym kwestionowana (v. art. 16 k.p.a.). Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis nakłada na właściwy organ odwoławczy obowiązek dokonania wstępnej kontroli przekazanego mu środka zaskarżenia. Bez pozytywnej weryfikacji w zakresie spełnienia przez wniesione odwołanie przesłanek terminowości i dopuszczalności, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy którejkolwiek decyzji z enumeratywnie wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Co więcej, wydanie decyzji na skutek rozpatrzenia odwołania niedopuszczalnego bądź wniesionego z uchybieniem terminu, skutkuje kwalifikowaną wadliwością tej decyzji. Działanie takie godzi bowiem w zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Należy przy tym dodać, że kwestia tego, czy skarżącej, wnioskującemu o stwierdzenie nieważności postanowienia ŁWINB J. J., bądź którejkolwiek z osób wnoszących wraz z nimi odwołanie, przysługiwać powinien status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ŁWINB, była prawnie irrelewantna zarówno dla organu wojewódzkiego (w ramach dokonywania przez niego wstępnej kontroli odwołania), jak i dla GINB (w ramach prowadzonego przez niego w trybie nieważnościowym postępowania względem postanowienia z 13 maja 2022 r.). Także i w sferze kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, na legalność objętego skargą postanowienia nie mogły wpłynąć zarzuty (argumenty) skarżącej, nawiązujące do stosownych przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane, a mających zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowań prowadzonych w oparciu o ten drugi z ww. aktów normatywnych. Zarówno bowiem w sprawie zakończonej przez organ wojewódzki badanym postanowieniem (a zainicjowanej niedopuszczalnym środkiem zaskarżenia), jak i w sprawie prowadzonej przez GINB w trybie stwierdzenia nieważności, a także w sprawie sądowoadministracyjnej, poza zakresem dokonywanych -i przez organy nadzoru budowlanego i przez Sąd- ocen, pozostawała kwestia interesu prawnego podmiotów odwołujących się od decyzji ŁWINB z 8 marca 2022 r., tj. – dysponowania przez nich przymiotem strony postępowania zakończonego tą decyzją. Stwierdzona przez ŁWINB niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą (i inne powyżej wskazane osoby) odwołania wynikała bowiem wyłącznie z uzyskania waloru ostateczności przez kwestionowaną decyzję, a nie "z zaprzeczenia" o ich przymiocie strony (który w ogóle nie był rozważany). Omawiana negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania jest natury przedmiotowej, i tak też rozumiana jest w judykaturze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że jeżeli podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, wnosi odwołanie od zapadłej w tym postępowaniu decyzji po terminie, w którym odwołania mogły wnieść strony, którym doręczono tę decyzję, to organ odwoławczy nie bada, czy podmiot ten ma przymiot strony, bo to już byłoby merytoryczne rozpatrywanie sprawy, lecz stwierdza niedopuszczalność odwołania jako wniesionego od ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1793/23). Pogląd, zgodnie z którym złożenie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę zastosowania art. 134 k.p.a., jest ugruntowany (por. poza ww. orzeczeniem także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 886/22; z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 955/20; z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2188/20; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14). W konsekwencji, skoro odwołanie od decyzji PINB z [...] marca 2022 r., zostało wniesione przez m. in. skarżącą i J. J. w dacie, kiedy rozstrzygnięcie to posiadało już walor ostateczności wskutek upływu terminu do zainicjowania jego instancyjnej kontroli (np. przez Ł. Spółdzielnie Mieszkaniową z siedzibą w Ł.), to ww. odwołujący się nie mogli żądać skutecznie rozpoznania wniesionego przez nich środka zaskarżenia co do istoty. Postanowienie organu wojewódzkiego stwierdzające w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalność ww. odwołania jawi się wobec powyższego jako zgodne z prawem i z całą pewnością prawa w stopniu kwalifikowanym (tj. rażącym) w przywołanych powyżej okolicznościach nie narusza. Zasadne więc w tych okolicznościach jest stanowisko GINB, co do odmowy stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z 13 maja 2022 r. Uwzględniając wszystkie przedstawione aspekty sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.