VII SA/Wa 192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011r. na podstawie art. 104 w związku z art. 126, art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071, z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623, z późn. zm.), stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], którym nałożono na P. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie dwadzieścia pięć tysięcy złotych. W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, iż P. K. na działce Nr [...] w m. [...], przystąpił do rozbudowy (bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. W trakcie kontroli w dniu 23.07.2009 r., stwierdzono wykonanie dobudowy o wymiarach 8,79 m x 8,85 m w stanie surowym otwartym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].07.2009 r. w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, przewidzianych przepisami prawa dokumentów. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [....].02.2010 r., w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, ustalił opłatę legalizacyjną dla rozbudowy budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy w kwocie 25.000 zł. Inwestor nie wniósł zażalenia na to postanowienie. P. K. nałożonej opłaty legalizacyjnej nie wniósł i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....].03.2010 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust.3 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanej dobudowy do istniejącego budynku inwentarskiego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [....].05.2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - w części nakazującej rozbiórkę dobudowy, a uchylił ją w części nakazującej uporządkowanie terenu po rozbiórce. Decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Następnie inwestor wnioskiem z dnia 21.03.2011 r., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę i zalegalizowanie samowoli budowlanej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [....].04.2011 r. w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję nakazującą rozbiórkę z dnia [....].03.2010 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].08.2011 r. po raz wtóry, w parciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nakazał przedłożenie 4 egzemplarzy uaktualnionego projektu budowlanego, w terminie do 30.09.2011 r. Inwestor obowiązek nałożony tym postanowieniem wykonał i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].09.2011 r. znak: [....], po raz wtóry, w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł, celem zalegalizowania samowoli budowlanej. Zdaniem organu wojewódzkiego postanowienie to obarczone jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako dotyczące sprawy poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym - z dnia [...].02.2010 r. znak: [....], ustalającym opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000,00 zł, celem zalegalizowania samowoli budowlanej. Z tego powodu nastąpiło stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....].09.2011 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r., stwierdzające z urzędu nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r., złożył P. K.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2011 r.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji (postanowienia) administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja (postanowienie) taka w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie jest obarczone jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, nie zaś merytorycznym rozpatrywaniem sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie P. K., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....].10.2011 r. uznał rozstrzygnięcie tego organu za prawidłowe. Postanowienie PINB w [...] z dnia [...].09.2011 r., zostało bowiem wydane w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowało ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....].02.2010 r. znak: [....] nakładające na inwestora – P. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł, w związku z legalizacją realizowanej bez pozwolenia na budowę rozbudowy budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy na działce nr [....] w miejscowości [...] gm. [....]. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją (postanowieniem) ostateczną. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami (postanowieniami), z których pierwsza jest ostateczna. O tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w nie zmienionym stanie faktycznym. O tożsamości sprawy stanowi charakter i zakres praw nabytych z decyzji (postanowienia) lub ustanowionych nią obowiązków (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.05.2009 r., sygn. akt: I/SA Wa 46/09). Zarówno postępowanie zakończone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2010 r. znak: [....] jak również postanowieniem z dnia [...].09.2011 r., znak: [...], dotyczyło tego samego przedmiotu postępowania. Oba postępowania prowadzone były w identycznym stanie faktycznym, jak też obowiązki z nich wynikające zostały skierowane do tej samej osoby - inwestora P. K.. W związku z powyższym wydanie postanowienia z dnia [...].09.2011 r., wypełniło przesłankę określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. P. K., wniósł skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przypomniał rozstrzygnięcia jakie zapadały i wskazał, że postanowieniem z dnia [....] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nałożył na niego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł. Pismem z dnia 22 marca 2010 r. zwrócił się do Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W piśmie tym wskazał na stan majątkowy i brak możliwości finansowych zapłacenia opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (nie czekając na załatwienie tej sprawy), w dniu [....] marca 2010 r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. Wydział Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w [..], pismem z dnia 10 maja 2010 r. stwierdził, że jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku, to nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [....] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co do rozbiórki samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. skarżący zwrócił się do Wydziału Finansów i Budżetu [....] Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy, o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [....] lutego 2010 r. Wydział Finansów i Budżetu [....] Urzędu Wojewódzkiego w [...], pismem z dnia 22 lipca 2010 r. udzielił odpowiedzi, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę, to nie jest możliwe rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Pismem z dnia 27 lipca 2010 r. skarżący wystąpił do Wydziału Finansów i Budżetu [....] Urzędu Wojewódzkiego w [....], w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [....] lutego 2010 r. Wydział Finansów i Budżetu [....] Urzędu Wojewódzkiego w [...], pismem z dnia 1 lutego 2011 r. wskazał, że ewentualne rozpatrzenie wniosku możliwe byłoby tylko w przypadku wycofania z obiegu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. Dlatego pismem z dnia 21 marca 2011 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....], decyzją z dnia [....] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję z dnia [....] marca 2010 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. Potem organ I instancji zawiadomił skarżącego o uprawomocnieniu się decyzji uchylającej z dnia [...] kwietnia 2011 r., wskazując jednocześnie, że warunkiem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. W dniu 28 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...], przeprowadził kontrolę rozbudowy budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. Następnie organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] postanowieniem z dnia [....] września 2011 r. nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł. Od tego postanowienia skarżący nie wnosił zażalenia gdyż myślał, że złożenie wniosku do Wydziału Finansów i Budżetu [....] Urzędu Wojewódzkiego w [....], wstrzyma jego wykonanie. Pismem z dnia 12 września 2011 r. wystąpił z wnioskiem do Wydziału Finansów i Budżetu [....] Urzędu Wojewódzkiego w [....] o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej. We wniosku opisał swoją pogarszającą się sytuację materialną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] nie czekając na rozpoznanie wniosku, w dniu [...] września 2011r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. Decyzją z dnia [....] października 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą uchylił własną decyzję z dnia [....] marca 2010 r., nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2011r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....], stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....] września 2011 r., którym po raz drugi nałożono obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W tym stanie faktycznym, zdaniem skarżącego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie narusza przepisy: art. 19, art. 20, art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 i art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało oddalić. Na wstępie zauważyć należy, iż dopuszczalne było prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....].09.2011 r. znak: [...], którym nałożono na P. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości dwadzieścia pięć tysięcy złotych, albowiem jest to postanowienie na które przysługiwało zażalenie - art. 126 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. . Przeprowadzone w sprawie postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [....].09.2011 r., było samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą było ustalenie, czy badane rozstrzygnięcie obarczone jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. W żadnym razie nie było ponownym rozpoznaniem sprawy dotyczącej samowoli budowlanej i wszelka argumentacja skarżącego związana z tym aspektem, nie miała prawnego znaczenia. Dotyczy to zwłaszcza przedstawionej w skardze motywacji działań skarżącego, jego sytuacji materialnej, braku możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej (określonej w pierwszym postanowieniu). Badanie zgodności z prawem weryfikowanego postanowienia miało miejsce w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania. W tym kontekście należy zauważyć, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [....].09.2011 r., znak: [...], zostało wydane w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowało już ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....].02.2010 r., znak: [....] - nakładające na P. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł, w związku z prowadzoną przez ten sam organ legalizacją samowolnej rozbudowy budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy, na działce nr [...] w miejscowości [....] gm. [....]. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej miał obowiązek stwierdzenia nieważność postanowienia, które dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. było zasadne albowiem słusznie organ ustalił, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze było ostateczne. O tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w nie zmienionym stanie faktycznym. Zarówno postępowanie zakończone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....].02.2010 r., znak: [...], jak również postanowieniem PINB w [....] z dnia [...].09.2011 r., znak: [....], dotyczyło tego samego przedmiotu postępowania. Oba postępowania prowadzone były w identycznym stanie faktycznym, a obowiązek z nich wynikający skierowany był do tej samej osoby - inwestora P. K.. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż wydanie przez PINB w [....]postanowienia z dnia [...].09.2011r., wypełniło przesłankę określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Podkreślić trzeba, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samo rozstrzygnięcie (tutaj postanowienie) oraz na sprawę, którą ono załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Z powagi rzeczy osądzonej korzystają również postanowienia w zakresie "tożsamości" sprawy, którą rozstrzygają. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) skargę - jako nieuzasadnioną oddalił.