VII SA/Wa 192/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WIN) postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane - po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. (dalej - Wspólnota) – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia - na wniosek Wspólnoty – postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy Al. N. w W. Organ wskazał, że 19 maja 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę, która wykazała, że ww. nieruchomość jest ogrodzona. Na ogrodzeniu umieszczono tablicę budowy. Nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych lub ziemnych. [...]WINB stwierdził, że w sprawie występuje przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Dalej organ odwołał się do art. 41 ust. 1-3 Prawa budowlanego i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych i podkreślił, że wskazywana we wniosku inwestycja nie rozpoczęła się. Samo ogrodzenie działki nr [...] i umieszczenie tablicy informacyjnej nie może świadczyć o rozpoczęciu robót. Zasadnie zatem PINB odmówił wszczęcia postępowania. Jako pozostającą bez wpływu na wynik sprawy organ ocenił okoliczność uznanie Wspólnoty za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę z [...] marca 2017 r., gdyż odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie wynikała z nieprowadzenia jakichkolwiek robót, a więc braku podstaw do działania organów nadzoru budowlanego, a nie wniesienia żądania przez podmiot nieuprawniony. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a., to jest wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia PINB w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki prawne i faktyczne; - art. 6, art. 7, art. 8 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niezasadne odmówienie wszczęcia postępowania i uchylenie się od obowiązków wynikających z art. 84 i in. Prawa budowlanego; - art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niejasne i naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie nieprowadzenia robót na ww. nieruchomości, a także niewyjaśnienie, w jaki sposób organ ustalił fakt nieprowadzenia robót; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której kwestia pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego [...] marca 2017r. dla pierwszego inwestora S. S.A. ma istotne znaczenie, przesądzające o dalszym działaniu organu. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Wspólnota podniosła, że zaskarżone postanowienia wydano przedwcześnie i bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Następnie powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. i utrwalone orzecznictwo podkreśliła m.in., że odmawiając wszczęcia postępowania z oczywistych powodów organ nie przeprowadza żadnych czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast PINB 19 maja 2020 r. dokonał oględzin nieruchomości i na tej podstawie ustaleń faktycznych, a więc nie mógł zakończyć postępowania postanowieniem o odmowie jego wszczęcia, czym naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. Ponadto, z jednej strony ustalono, że na ogrodzeniu umieszczono prawidłową tablicę informacyjną. Taka tablica, zgodnie z Prawem budowlanym i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, stanowi - jeżeli nie dowód, to podstawę do silnego domniemania faktycznego - że jednak są prowadzone roboty budowlane, a przynajmniej zostały rozpoczęte. Z drugiej strony [...]WINB ustala (opierając się na jednej wizycie PINB 19 maja 2020 r.), że inwestycja w ogóle się nie rozpoczęła. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z Prawem budowlanego w razie wątpliwości co do wykonywanych robót budowlanych istnieje możliwość zawiadomienia organów nadzoru budowlanego (czyli PINB i [...]WINB), uprawnionych do kontrolowania budów i prawidłowości realizacji inwestycji po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokładnie taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Sam fakt widniejącej tablicy informacyjnej w kontekście oględzin nieruchomości powoduje wątpliwości co do wykonywanych robót i konieczność wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zdaniem strony, organy naruszyły również zasady ogólne postępowania administracyjnego tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do władzy) oraz w art. 77 § 1 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czego skutkiem była niezasadna odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego i uchylenie się od obowiązków ustawowych wynikających z art. 84 i in. Prawa budowlanego. Strona podniosła, że sąsiaduje z ww. nieruchomością, wobec której od lat toczy się proces budowlany i - mając interes faktyczny i prawny - obserwuje bacznie ten proces. Teren już ogrodzono, a Wspólnota wskazywała negatywne skutki jeżdżących przy tej okazji po chodnikach ciężarówek. Wycięto drzewa i pojawiają się nieokreślone osoby i pojazdy. Jednak od kilku lat brak nie ma widocznych postępów budowy. Celem skarżącej jest zatem ustalenie, czy i jakie roboty wykonano, czy zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy wykonuje je uprawniony podmiot, czy faktycznie rozpoczęto budowę w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego, czy pozwolenie na budowę udzielone pierwszemu inwestorowi (SGI S.A.) 27 marca 2017 r. nadal obowiązuje, czy wygasło z mocy prawa na mocy art. 37 ust. 1 Pb. Następnie wskazała, że wątpliwości co do ważności pozwolenia na budowę mają duże znaczenie w świetle rozpoczęcia lub kontynuacji inwestycji. Z orzecznictwa wynika, że inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po utracie mocy pozwolenia na budowę, czyni to samowolnie i to niezależnie, czy wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Fakt, że organ nadzoru nie jest organem właściwym w zakresie oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zwalnia go ze wstępnej weryfikacji tej okoliczności. Skarżąca ustaliła, że 30 listopada br. na teren wjechały dwa samochody oraz przyczepa, co udokumentowano zdjęciami (Załącznik nr 5). Przedstawiciele Wspólnoty ustalili, że prowadzono prace przy skrzynce elektrycznej poza ogrodzonym terenem. Prawdopodobnie została przywieziona też druga skrzynka, którą zamontowano. Powyższe świadczy o tym, że — wbrew ustaleniom organów - toczą się nieokreślone prace, których prawidłowość budzi wątpliwości. Organy nawet nie ustaliły aktualnego inwestora, na co zwracano uwagę w zażaleniu. W dniu [...] lutego 2020 r. doszło do kolejnej do zmiany użytkownika wieczystego nieruchomości inwestycyjnej (z "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W.), o czym strona dowiedziała się z postępowania przed NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1282/19, w której pełnomocnik nowego użytkownika wieczystego złożył kopię aktu notarialnego poświadczoną za zgodność z oryginałem (Załącznik nr 6). Prawdopodobnie przeniesiono również pozwolenie na budowę na nowego użytkownika wieczystego. Na ogrodzeniu widnieje logo kolejnego dewelopera: "[...]" Sp. z o.o. Nie wiadomo zatem, kto jest aktualnie inwestorem. Organ powinien był też wyjaśnić, czy na podstawie pozwolenia z [...] marca 2017 r. w trzyletnim terminie rozpoczęto roboty. Organ nadzoru powinien był ustalić osobę aktualnego inwestora, zwrócić się o wyjaśnienia do uczestników budowy (w tym kierownika) i zażądać wglądu w dziennik budowy (jeżeli istnieje), czego nie uczyniono. . Według skarżącej ustalenia faktyczne są niejasne i naruszają art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Nie wiadomo: czy PINB nie stwierdził prowadzenia robót podczas oględzin, czy ich nie stwierdził w ogóle (tj. ich rozpoczęcia - art. 41 Prawa budowlanego). Zakładając, że PINB nie stwierdził jakichkolwiek robót powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko to skarżąca poparła obszernym na orzecznictwem i piśmiennictwem. Natomiast zakładając, że PINB nie stwierdził prowadzenia robót, to winien ustalić, czy i ewentualnie jakie i w jakim terminie roboty przeprowadzono, a następnie je skontrolować. Ponadto konieczność zawieszenia postępowania wynika również z tablicy informacyjnej wskazującej datę rozpoczęcia robót ("04.03.2020") i osobę inwestora ("[...]" Sp. z o.o.) oraz z faktu, że [...] lutego 2020 r. (niemal 3 tygodnie wcześniej) "[...]" Sp. z o.o. przeniosła własność nieruchomości na "[...]" Sp. z o.o. Adresat decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczynający prace ("[...]" Sp. z o.o.), utracił zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem powinien legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania i realizacji danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku, ale przez okres realizacji inwestycji. Dalej skarżąca przedstawiła obszerne rozważania na poparcie ww. stanowiska. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienia powinny zatem zostać uchylone w celu zweryfikowania ww. okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] odmawiające wszczęcia - na żądanie Wspólnoty – postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy Al. N. w W. Na wstępie zatem wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu wynikają więc dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie oraz występują inne uzasadnione przyczyny z powodu których postępowanie nie może się toczyć. Według jednolitego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, LEX nr 2429358), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z 20.11.2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216). "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, zastosowanie przez organy art. 61a § 1 k.p.a. w kontrolowanej sprawie było prawidłowe. We wniosku o wszczęcie postępowania Wspólnota domagała się bowiem przeprowadzenia kontroli robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy Al. N. w W., które – jak niewadliwie ustalił organ - nie są prowadzone. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 84 i art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, tylko w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są lub zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego mają prawo ingerować w sposób władczy. Oznacza to, że w tej sprawie organ powiatowy nie miał podstaw do podejmowania czynności, czy wdrażania konkretnego trybu nadzorczego (legalizacyjnego, naprawczego), który – co oczywiste - jest uzależniony od rodzaju ewentualnych naruszeń przepisów Prawa budowlanego dokonanych przez inwestora w toku procesu budowlanego. Tylko pewien stopień zaawansowania robót budowlanych wiążący się z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, pozwala zatem organom nadzoru budowlanego do podjęcia interwencji w ramach przysługujących im kompetencji. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi, zaważywszy przy tym, że dotyczyły one ewentualnych naruszeń i obaw skarżącej. Czynności wstępne organu powiatowego dokonane 19 maja 2020 r. i dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że roboty budowlane na nieruchomości przy Al. N. w W. nie są prowadzone. Sąd wyjaśnia ponadto, że rozpoczęcie robót budowlanych zostało zdefiniowane w art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w formie katalogu zamkniętego wymieniającego prace przygotowawcze. Przy czym, zgodnie z ust. 3 art. 41 cyt. ustawy prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Tym samym wykonywanie innych prac, niż w katalogu tym zostały wymienione oraz na terenie nieobjętym pozwoleniem na budowę nie może świadczyć o rozpoczęciu robót budowlanych. Nie stanowiły zatem rozpoczęcia robót budowlanych prace polegające na ogrodzeniu terenu inwestycyjnego i umieszczeniu na nim tablicy budowy. Dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych będzie zatem możliwe przeprowadzenie kontroli w zakresie ważności udzielonego pozwolenia na budowę oraz uprawnionego inwestora. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.