VII SA/Wa 1921/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2013 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. U. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku L. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] i nakazał L. P. rozbiórkę rozbudowy istniejącej piwnicy ziemnej na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], wykonanej pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmującej: rozbiórkę dobudowanej w poziomie piwnicy, jej części oraz wykonanej na tej rozbudowanej piwnicy w stanie surowym otwartym nadbudowy stanowiącej parter wraz z dachem budynku, o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m, w taki sposób aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wymiarach 5,5 x 8,20 m. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożyła L. P. Na wstępie uzasadnienia organ omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym i wskazał, że orzekając w pierwszej instancji miał na uwadze wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 932/12, który uchylał decyzje zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wydane wcześniej w postępowaniu nieważnościowym kontrolującym tę samą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ wskazał, że wyrok zawierał wytyczne, które organ przy ponownym orzekaniu wziął pod uwagę. Następnie organ wskazał, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., została wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W pierwszej kolejności analiza akt wskazuje, że organ powiatowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] wstrzymał inwestorce L.P. wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie murowanej piwnicy ziemnej zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w [...], przy ul. [...], prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zobowiązał inwestorkę do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2009 r. dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem, czego zobowiązana nie wykonała we wskazanym terminie. Następnie po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...]maja 2009 r. na działce nr [...], organ powiatowy stwierdził, że nad rozbudowaną piwnicą objętą nakazem wynikającym z ww. postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r., wybudowana została parterowa część budynku, o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m. Przedmiotowy budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Ściany zewnętrzne wybudowane są z pustaka siporeks gr 24 cm. Ściana wschodnia nadbudowy narożem północnym usytuowana jest w odległości 1,14 m od murowanego budynku mieszkalnego E. D., natomiast narożem południowym w odległości 0,05 m. Uczestnicząca w kontroli L.P. oświadczyła, że jest właścicielką przedmiotowej działki i inwestorem wybudowanej części budynku. Organ biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w ww. wyroku Sądu oraz fakt, że L.P. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., dokonała zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]w [...], zwrócił się do organu z zapytaniem, na które Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało organ, że cyt. "[...] nie został zgłoszony sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2008 r. [...]. Zgłoszono budynek wolnostojący na fundamencie głębokości 1,0 m w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...]". A zatem, zrealizowany obiekt (piwnica) budowlany nie jest obiektem tożsamym z budynkiem gospodarczym, którego zgłoszenia dokonano i wobec którego Starostwo Powiatowe nie zgłosiło sprzeciwu. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, organy nadzoru budowlanego ponad wszelką wątpliwość ustaliły, że przed przystąpieniem do robót budowlanych na działce nr [...] znajdowała się stara, zniszczona piwnica o wymiarach 5,5 m x 8,20 m. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że fakt wykonywania przedmiotowych robót, mimo ich wstrzymania został należycie udokumentowany przez organ powiatowy w [...], a decyzja właściwie adresowana do ich inwestora, tj. L. P. Przesłanki zastosowania art. 50 a pkt 1 ustawy Prawo budowlane zostały wypełnione, co oznaczało, że organ nadzoru budowlanego nie miał w tym zakresie innej możliwości niż nakazanie obowiązku rozbiórki dobudowanej w poziomie piwnicy jej części oraz wykonanej na tej rozbudowanej piwnicy w stanie surowym otwartym nadbudowy stanowiącej parter wraz z dachem budynku, o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70m x 5,91 m, w taki sposób aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wymiarach 5,5 x 8,20 m. W związku z tym, że decyzja organu powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], została wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 ww. ustawy, organ wojewódzki zreformował ww. decyzję organu powiatowego poprzez uzupełnienie jej przedmiotu i orzekł także o rozbiórce dokonanej niezgodnie z prawem rozbudowanej części piwnicy ziemnej, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy Prawa budowlanego znosi procedurę legalizacyjną prowadzoną przez organy nadzoru budowlanego. Podsumowując organ stwierdził, że w świetle przeprowadzonej analizy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła L. P. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez nie podjęcie wystarczających kroków zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy mający na względzie interes obywateli. -prawa procesowego poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepis art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie w sprawie faktu, iż w dniu [...] grudnia 2008 r. złożyła w [...] Powiatowym w [...] zamiar budowy budynku gospodarczego, co miało wpływ na treść kolejnych orzeczeń wydawanych przez organy administracyjne; -prawa procesowego poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepis art. 85 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie w sprawie wniosku o przeprowadzenie oględzin spornej nieruchomości w okolicznościach kiedy nawet z akt administracyjnych wynikają istotne rozbieżności, co do jej kształtu, obecnego stanu i przeprowadzonych prac. W skardze L. P. wskazała, że sporna piwnica jest pozostałością po [...], który podczas wojny uległ spaleniu. Przed spaleniem na piwnicy był posadowiony budynek mieszkalny o tych samych wymiarach co piwnica, dokumenty dotyczące tego faktu znajdują się w Starostwie Powiatowym w [...] oraz Gminie [...]. Budynek ten był zabytkiem wraz z podpiwniczeniem, nie został co prawda wpisany na listę zabytków, ale stanowi jego pozostałość do dnia dzisiejszego. Po dworku tym jedyną ocalałą częścią jest właśnie ta piwnica, o stałych wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m. Na tej podbudowie miał zostać dobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza [...]. Wskazała również, że zgłoszenie z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczyło właśnie tego budynku, a nie jak wskazuje organ innego posadowionego w innym miejscu działki albowiem na owej nieruchomości nie znajduje się już żaden inny budynek, który mógłby podlegać przebudowie lub rozbudowie. Nieścisłości powstałe podczas oględzin nieruchomości doprowadziły organ do wysnucia nieprawidłowych wniosków jakoby doszło do rozbudowy piwnicy do wymiarów zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m. Twierdzenie takie całkowicie nie polega na prawdzie. Skoro zaś organ miał jakiekolwiek wątpliwości winien wezwać do przedłożenia stosowanych dokumentów i złożenia wyjaśnień ponad te, które były już organowi przez skarżącą wskazane. Skarżąca zaproponowała również przeprowadzenie wizji lokalnej w obecności poprzedniej właścicielki celem ustalenia stanu faktycznego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekały po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012r. w sprawie VII SA/Wa 932/12 decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009r. i nakazującej rozbiórkę dobudowanej w poziomie piwnicy jej części oraz wykonanej na rozbudowanej piwnicy w stanie surowym otwartym nadbudowy stanowiącej parter wraz z dachem budynku o wymiarach 11,70m x 5,91m tak, aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wymiarach 5,5 x 8,20m. Kontroli Sądu podlegała zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Sąd w sprawie VII SA/Wa 932/12 wskazał, że nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd przypomniał, że zasada prawdy obiektywnej wymieniona w art. 7 kpa zobowiązuje organy prowadzące każdy rodzaj postępowania do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tak, aby ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Podobnie zasada wyrażona w art. 77§1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ może trafnie ocenić stosownie do art. 80 kpa, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd podkreślił, iż materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie stanowił art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią właściwy organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Organ zobowiązany jest zatem do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w każdym przypadku wydania postanowienia – na podstawie przepisów w nim wymienionych – o wstrzymaniu robót budowlanych i ich kontynuowania mimo wstrzymania. Przepis art. 50a pkt 1 ustawy całkowicie znosi procedurę legalizacyjną, wskazuje bowiem na obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części powstałych zarówno przed, jak i po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 ustawy, natomiast pkt 2 art. 50a ustawy tylko w zakresie robót wykonanych, po doręczeniu postanowienia. Sąd w sprawie VII SA/Wa 932/12 podkreślił, że dla zastosowania art. 50a ust. 1 i 2 ustawy niezbędne jest zatem nie tylko wykazanie, że inwestor prowadził roboty budowlane po ich wstrzymaniu, ale również to, czy roboty te prowadził samowolnie. Sąd wskazał, że ocena drugiej z powołanych przesłanek miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem potwierdzenie, że inwestorka po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] września 2009r. – część obiektu budowlanego (powstałą nad rozbudowaną uprzednio piwnicą) wykonała na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu, wskazywałoby na brak podstaw do zastosowania art. 50a pkt 1 ustawy w postępowaniu zwyczajnym, a tym samym rażące naruszenie tego przepisu. Sąd stwierdził, że pomimo iż organ odwoławczy powołał ten fakt w stanie faktycznym sprawy, iż złożenie w dniu [...] grudnia 2008r. w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego skarżąca sygnalizowała w toku postępowania, (co potwierdza oświadczenie skarżącej złożone do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2009r. i znajdująca się w aktach administracyjnych kopia zgłoszenia opatrzona stemplem Starostwa Powiatowego w [...] z datą [...] grudnia 2008r). Okoliczność ta uszła uwadze organu. W dalszym ciągu uzasadnienia wyroku w sprawie VII SA/Wa 932/12 Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji. Ustalenie, że do zgłoszenia złożonego przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2008r. nie wniesiono skutecznie decyzji o sprzeciwie będzie oznaczało, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydano z rażącym, w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 kpa, naruszeniem art. 50a ustawy. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 ustawy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wiążą w sprawie nie tylko organ ponownie rozpatrujący sprawę ale także Sąd rozpoznający skargę na decyzje wydane w dalszym postępowaniu. W aktach administracyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajduje się kserokopia zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2008r. dokonanego przez L. P. w Starostwie Powiatowym w [...], jednakże nie zawiera ona żadnych szkiców i rysunków dołączonych przez inwestorkę. W znajdującej się w aktach administracyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiedzi Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2013r. kierowanej do tego organu zawarta jest informacja, że z dokumentów załączonych do zgłoszenia nie wynika ażeby inwestor zamierzał rozbudować oraz nadbudować istniejącą piwnicę, a na załączniku graficznym nie istnieje piwnica. Według informacji Starosty zgłoszono budynek wolnostojący na fundamencie głębokości 1,0m w odległości 3,0m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Kserokopia zgłoszenia i informacja nadesłana przez Starostę stały się podstawą ustaleń faktycznych i prawnych organu dokonanych zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu w sprawie VII SA/Wa 932/12. Rzeczą organu było jednak oparcie się na całym materiale dowodowym dającym podstawę do ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem przez organy decyzji na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Brak w aktach załączników do zgłoszenia w postaci szkiców i rysunków budynku gospodarczego uniemożliwia również Sądowi ocenę prawidłowości ustaleń organu co do przyjęcia że zgłoszenie z dnia [...] grudnia 2008r. nie dotyczyło przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu organ w postępowaniu nadzwyczajnym wprawdzie nie prowadzi postępowania dowodowego, jednakże będąc związanym wytycznymi Sądu do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu zwyczajnym powinien opierać się na pełnym materiale dowodowym a więc w tym przypadku na aktach administracyjnych dotyczących zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2008r., nie zaś jedynie na materiale niekompletnym w postaci kserokopii zgłoszenia bez załączników tj. szkiców i rysunków. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1c, 152 i 250 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.