VII SA/Wa 1922/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: (...) wydaną (...) czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) kwietnia 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzorczym była decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) lipca 2011 r., którą organ wojewódzki uchylił decyzję PINB w (...) z dnia (...).04.2011 r., nr (...) nakazującą Z. K. oraz M. K. rozbiórkę podwyższonych ścian zewnętrznych poddasza w części od strony północnej, ścian działowych na poddaszu w części od strony północnej, krokwi więźby dachowej w części od strony północnej, pokrycia dachowego blachy trapezowej ocynkowanej, wylewki pod posadzki na poddaszu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. (...) w (...). Po dokonanej rozbiórce nakazano doraźne zabezpieczenie stropu nad parterem budynku przed wpływami atmosferycznymi, poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią - w części nakazującej zabezpieczenie stropu nad parterem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. (...) w (...) , poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podał, iż w trakcie postępowania w niniejszej sprawie dokonano oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego w trakcie których stwierdzono, że samowolnie wykonano roboty budowlane polegające na nadbudowie północnej części budynku mieszkalnego. Inwestor – A. K. oświadczył, że rozpoczął wykonywanie robót budowlanych w połowie lipca 2009r. i nie występował do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Roboty budowlane związane z nadbudową części południowej budynku zostały wykonane w 1990r. przez jego ojca, na podstawie ostatecznej decyzji z dnia (...) .06.1988r., nr (...) wydanej przez Urząd Gminy N. udzielającej pozwolenia na nadbudowę całego budynku, tj. części południowej i północnej. Postanowieniem z dnia (...).10.2009r., nr (...) PINB w (...)i, działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2009r. następujących dokumentów: - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek A. K. z dnia (...).12.2009r. PINB w (...) postanowieniem z dnia(...).01.2010r., nr (...) zmienił powyższe postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin na dzień 30.06.2010r. Po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia (...).06.2010r. PINB w (...) postanowieniem z dnia (...).07.2010r., nr (...) ponownie przedłużył termin wykonania obowiązków określając nowy termin na dzień 30.09.2010r. Pismem z dnia 29.08.2010r. A. K. po raz kolejny wniósł o przedłużenie terminu, do dnia 30.01.2011r., wskazując, że zmarł projektant i konieczne jest zlecenie opracowania projektu innej osobie. Postanowieniem z dnia (...).10.2010r., nr (...) PINB w (...) odmówił zmiany terminu. Organ podkreślił, że sam fakt niewykonania tych obowiązków uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia (...).04.201 Ir., nr (...), w związku z nie wywiązaniem się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia (...).10.2009r. PINB w (...) nakazał Z. K. oraz M. K. - współwłaścicielom nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy obiekt - rozbiórkę podwyższonych ścian zewnętrznych poddasza w części od strony północnej, ścian działowych na poddaszu w części od strony północnej, krokwi więźby dachowej w części od strony północnej, pokrycia dachowego blachy trapezowej ocynkowanej, wylewki pod posadzką na poddaszu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. (...) w (...). Po dokonanej rozbiórce nakazano doraźne zabezpieczenie stropu nad parterem budynku przed wpływami atmosferycznymi, poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią. (...) WINB decyzją z dnia (...).07.2011 r., nr (...), uchylił decyzję PINB w (...) z dnia (...).04.2011r. w części nakazującej Z. K. oraz M. K. zabezpieczenie stropu nad parterem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. (...) w (...), poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kontrolując objęte wnioskiem decyzje organ podkreśli, że na mocy art. 48 ust 4 Prawa budowlanego, w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, organ ma obowiązek zastosować ust 1 art. 48, tj. wydać nakaz rozbiórki. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, w konsekwencji nie złożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, a w szczególności projektu budowlanego i oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane, jest zastosowanie art. 48 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie o obowiązku rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów, iż wykonanie rozbiórki nadbudowy spowodowałoby naruszenie elementów konstrukcyjnych legalnie wzniesionego budynku organ podał, że nie jest on podarty żadną argumentacją techniczną, wskazał również, że organy w przeprowadzonym postępowaniu jednoznacznie ustaliły, że wykonane roboty - nadbudowa części budynku stanowiła budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. K. i M. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) kwietnia 2012r. skarżący zarzucili organowi: - naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art., 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, - naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane w tym art. 3 pkt. 2, art. 48 przez jego niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r., nr 15, poz. 139) przez jego nie zastosowanie, - naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. poprzez nie wzięcie pod uwagę, że realizacja dotychczasowych robót nie narusza jego treści, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że skarżący nie mają prawa do dysponowania nieruchomością położoną w (...) przy ul. (...) na cele budowlane; - nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji faktu, iż nadbudowa rozpoczęta została przez poprzednika prawnego A. K. na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę - nadbudowę budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, w którym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty a kontroluje jedynie czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 kpa. W punkcie 2-gim § 1 w/w przepisu jako przesłankę nieważności decyzji wskazano wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r., VSA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910). Przedmiotem kontroli organu w postępowaniu nadzorczym była decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy wdrożenie procedury mogącej doprowadzić do legalizacji obiektu wymaga jednak stwierdzenia przez organ, iż dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem W razie potwierdzenia przez organ powyższych okoliczności wstrzymuje on postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W tym celu organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym przez organ terminie - obowiązków, organ jest zobligowany do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4 w/w ustawy). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy - należy wskazać, ze bezspornym jest, iż roboty budowlane tj. nabudowa budynku mieszkalnego przy ul. (...) w (...) (od strony południowej) wykonana została przez inwestorów w lipcu 2009r. W tym miejscu należy wskazać, że jak wynika z ustaleń organu (także oświadczeń inwestorów) nadbudowa części południowej była wykonana na podstawie pozwolenia na budowę (z (...).06.1988r.) w 1990r. Przerwa w wykonywaniu robót budowlanych na podstawie w/w decyzji była dłuższa niż określono w art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane - a więc pozwolenie na budowę z (...).06.1988r. w trakcie wykonywania rozbudowy części północnej budynku utraciło ważność. W tej sytuacji prowadząc postępowanie w 2009r. zasadnie organ wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z (...).10.2009 r. na podstawie art. 18 ust.2 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów, przedłużając dwukrotnie na wniosek inwestora termin wyznaczony dla ich przedstawienia. Bezspornym jest też, iż inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich przez organ nadzoru budowlanego obowiązków legalizacyjnych, mimo odpowiednio długiego czasu wyznaczonego do ich wykonania. Skoro inwestorzy z własnej woli (co jest również bezsporne) zrezygnowali z legalizacji wykonanych robót, to obowiązkiem organu było stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie rozbiórki wykonanej nadbudowy, co też uczynił organ I instancji, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo takie rozstrzygniecie utrzymał w mocy. Poza powyższym należy podkreślić, że objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych kwalifikowanych wad wskazanych w § 1 art. 156 kpa - przy czym organ zasadnie uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą niewykonalności. Z powyższych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.