VII SA/Wa 1925/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](dalej: "SKO", "organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 8 lipca 2019 r. A. K. (dalej: "inwestor") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na części działki nr ew. [...] i na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. [...]. Po jego rozpatrzeniu Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji SKO decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] powinien ustalić prawidłowy front działki, ustalić czy teren objęty wnioskiem ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, ustalić parametry w granicach tolerancji "od – do", a także ustalić, które konkretne działki są poddane analizie (wszystkie działki zabudowane w obszarze analizowanym). Ponownie gromadząc materiał dowodowy w niniejszej sprawie oraz ustalając stan faktyczny organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2021 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...], wskazując na: błędne uznanie przez organ, że działki inwestycyjne posiadają dostęp do drogi publicznej, błędne przyjęcie, że oświadczenie stanowi wystarczającą przesłankę o przesądzeniu sprawy dostępu do drogi publicznej, pominięcie w toku sprawy jednej ze stron – Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], której działka sąsiaduje z działką inwestycyjną, błędne oznaczenie daty decyzji, a także niczym nieuzasadnione odstąpienie od ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy, jak również pominięcie przez organ wniosku zawartego w piśmie z 20 lutego 2020 r. o ustaleniu dostępu do drogi publicznej do planowanej inwestycji, ale od strony ul. [...], co ostatecznie skutkuje naruszeniem potrzeb interesu publicznego i ładu przestrzennego. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania SKO pismem z 30 czerwca 2021 r. wystąpiło do inwestora o przesłanie dokumentów potwierdzających dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi inwestor przesłał kopię aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. - umowa o ustanowienie służebności na działce nr ew. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] i [...]. Ostatecznie SKO decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] m. [...]. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 omawianej ustawy). Decyzja powinna zawierać precyzyjne ustalenia warunków zabudowy, które zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W toku postępowania odwoławczego SKO dokonało ponownej całościowej, merytorycznej oceny całej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją I instancji i nie stwierdziło uchybień skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu są nieuzasadnione. Odpowiadając na zarzut błędnego uznania, że działki nr ew. [...] z obrębu [...] posiadają dostęp do drogi publicznej, SKO wskazało, że działki inwestycyjne posiadają dostęp prawny i faktyczny do drogi publicznej ul. [...] poprzez fragment działki nr ew. [...] (służebność), działki nr [...](działki drogowe stanowiące własność m. [...]). Ustanowienie służebności przejścia i przechodu celem dostępu do drogi publicznej wraz z możliwością położenia infrastruktury technicznej stanowi więc wypełnienie przesłanki wynikającej z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu o naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w niniejszym postępowaniu jako jednej ze stron postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...], organ odwoławczy uznał, że z mapy stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...]. Na mapie tej kolorem zielonym oznaczono fragment działki nr ew. [...], który przewidziany jest pod realizację infrastruktury technicznej, czyli urządzeń i sieci przesyłowych w zakresie energetyki dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki. Urządzenia te umieszczane są pod ziemią, stąd zdaniem SKO nie oddziałują na nieruchomości sąsiednie. Organ II instancji dodał, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych, dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej, nie mieszczą się zatem w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu organ II instancji uznał przedmiotowy zarzut za niezasadny. Odpowiadając zaś na zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, SKO uznało, że organ I instancji słusznie odstąpił od wyznaczania linii zabudowy, bowiem działki na których planowana jest przedmiotowa inwestycja nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Biorąc z kolei pod uwagę kwestię braku uwzględnienia stanowiska odwołującej zawartego w piśmie z 20 lutego 2020 r. SKO podkreśliło, że to wniosek inwestora wyznacza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a nie właściciele nieruchomości sąsiednich. Wnioskowy charakter postępowania oznacza również, że organ jest związany treścią wniosku, a więc wskazanym zamierzeniem inwestycyjnym oraz terenem, na którym inwestor zamierza inwestycję realizować. Podważenie braku zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wnioskiem inwestora może nastąpić tylko na żądanie inwestora. Z akt sprawy wynika ponadto, że analiza obszaru wykonana została zgodnie z przepisami omawianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analizie w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy poddano 91 działek zabudowanych, zróżnicowanych pod względem funkcji, gabarytów i poszczególnych parametrów. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wyjaśnił zasadność przyjętych parametrów, a organ odwoławczy uznał, że są one uzasadnione i znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, w tym w przeprowadzonej analizie obszaru. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym skład orzekający dokonał ponownej oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, jak również analizy i podjętego rozstrzygnięcia. Ustalenia składu orzekającego w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami organu I instancji, co oznacza, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostały określone podstawowe parametry dla planowanej zabudowy, co z kolei wiąże się z obowiązkiem ich wyznaczenia dla planowanej zabudowy, określonej we wniosku przez inwestora. Tak więc ich ustalenie jest obligatoryjne dla każdego zamierzenia inwestycyjnego, niezależnie od rozmiaru i wielkości planowanej zabudowy. Rolą organu jest zatem określenie podstawowych parametrów dla danej inwestycji, której zakres i rozmiar określa inwestor. SKO dokonało ponownej oceny sprawy również w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy wynikających z powołanego powyżej rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie wyznaczono linii zabudowy, gdyż teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na 0,28, zgodnie ze średnim wskaźnikiem dla zabudowy wielorodzinnej. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na analizowanym obszarze wynosi około 48 m i tak ustalono górną granicę tego parametru, zaś dolną ustalono w oparciu o parametr występujący w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie ustalenie wysokości planowanego zespołu budynków nie zaburzy również ładu przestrzennego i będzie stanowiło kontynuację funkcji i parametrów w obszarze analizowanym. Na zakończenie organ II instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza realizacji inwestycji. Ma ona charakter promesy wskazującej na możliwość realizacji inwestycji, o której mowa we wniosku inwestora po spełnieniu określonych warunków wynikających z przepisów prawa i po dokonaniu analizy obszaru. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt. 2 i art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 247 k.c., przez ich błędne zastosowanie - przez błędne uznanie przez organ, że działki nr ew. [...] z [...], posiadają dostęp do drogi publicznej co spowodowało w dalszej kolejności błędne przekonanie organu, że w takim stanie prawnym i faktycznym wydanie przedmiotowej decyzji jest w ogóle możliwe co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, że umowa z 9 lipca 2021 r. o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu zawarta między tymi samymi właścicielami działek nr ew. [...] tj. W. S. i I. M. S. na własną rzecz, której treść została organowi przedstawiona przez wnioskodawcę przy jego piśmie z 12 lipca 2021 r. w załączonym do niego akcie notarialnym nr Repertorium A nr [...], znajdującym się w aktach organu II instancji, stanowi wystarczającą podstawę, aby stwierdzić, że przesłanka o dostępności do drogi publicznej jest w tym postępowaniu spełniona i tym samym swobodna ocena dowodów dokonana przez organ wydający zaskarżoną decyzję doprowadziła do rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 28 k.p.a. przez pominięcie w niniejszym postępowaniu jako jednej ze stron toczącego się postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], której działka o nr ew. [...] sąsiaduje z działkami inwestycyjnymi, co miało wpływ na wynik sprawy, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy SKO zobowiązane było do uchylenia tej decyzji albo merytorycznego rozstrzygnięcie w postaci wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, - § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego, przez niczym nieuzasadnione odstąpienie od ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej granicy zabudowy wzdłuż budynku [...] na działkach [...] i [...], co w tym przypadku powinien uczynić, -§ 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez nieuwzględnienie warunków i funkcji istniejącej już zabudowy z uwagi na ich aktualną wysokość, - art. 1 ust. 2 pkt. 9 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie przez organ warunków zabudowy w przedmiotowej decyzji o wartościach w niej wskazanych odnoszących się do: wskaźnika wysokości nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także przez nie uwzględnienie wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowe, kulturowych, wszelkich uciążliwości związanych z prowadzonymi pracami; brakiem zapewnienia komunikacji ul. [..], co ostatecznie skutkuje naruszeniem potrzeb interesu publicznego i ładu przestrzennego, - art. 1 ust. 2 pkt. 9 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie przez organ wniosku strony skarżącej zawarty w piśmie z 20 lutego 2020 r. o ustalenie dostępu do drogi publicznej do planowanej inwestycji, ale od strony ul. [...] co ostatecznie skutkuje naruszeniem potrzeb interesu publicznego i ładu przestrzennego. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r.,poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a.( Dz.U z 2019r., poz. 2325), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, pełną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] oraz budowie zjazdu/wjazdu, położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. [...]. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Jak wynika z analizy akt sprawy osią sporu w niniejszej sprawie była właściwa ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tzn. czy działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu, wnioskodawca w celu uzyskania warunków zabudowy musi uprzednio wykazać, że ma możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowaną lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem ustaleń organu na podstawie art. 61 ust pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13, w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu jest to, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15, z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem (zob. A. Despot-Mładanowicz, [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), op.cit., LEX/el. 2019). Sądowi znana jest rozbieżność w orzecznictwie w zakresie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jeżeli więc wnioskujący nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu, co do którego wnosi o ustalenie warunków zabudowy, to tym bardziej, na tym etapie, nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenów, przez które zamierza zorganizować dostęp do drogi publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie określić przyszłemu inwestorowi, na jakich warunkach będzie mógł zabudować/zagospodarować nieruchomość. Od tej decyzji zależy niejednokrotnie to, czy przyszły inwestor w ogóle daną nieruchomość nabędzie i czy zdecyduje się na inwestycję. Nie można wobec tego wymagać, aby wnioskodawca angażował się prawnie w uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich, które umożliwiałyby mu dojazd do drogi publicznej, jeżeli niepewne jest, czy w ogóle takie uprawnienia będą potrzebne. Rolą organu wydającego decyzję o warunkach jest ustalić, czy przyszły inwestor może skomunikować teren objęty wnioskiem z drogą publiczną albo bezpośrednio, albo poprzez drogę wewnętrzną, albo poprzez służebność, która jest lub może zostać ustanowiona. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się również parametrów i warunków technicznych drogi, która ma komunikować teren z drogą publiczną – tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 roku, sygn. II OSK 2199/13. Wszystkie te kwestie stanowią obszar weryfikacji na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest natomiast zobligowany określić w treści swojej decyzji warunki, na jakich nieruchomość będzie mogła zostać zabudowana, a więc w tym i również warunki, na jakich ma się odbywać dojazd do nieruchomości. Nie chodzi tu przy tym o wskazanie konkretnych parametrów technicznych dojazdu, albowiem te kwestie określi organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz o ogólne wskazanie obowiązku uzyskania tytułu prawnego do terenu, przez który ma odbywać się dojazd i konieczności zorganizowania go w zgodzie z obowiązującymi przepisami – tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 1880/10. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że wnioskodawczyni A. K. na datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie była właścicielką działki nr ew. [...] ( własność W. S.) i działki nr ew. [...] ( współwłasność W. S. i I. M. – S.). Działka nr ew. [...] przylega do działki nr ew. [...]. Dostęp do drogi publicznej ul. [...], wymienionych działek inwestycyjnych następuje przez fragment działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...]będące działkami drogowymi, stanowiącymi własność m.[...] (droga wewnętrzna). Aktem notarialnym Rep.A nr [...] z dnia [...] grudnia 2019r., W. S. i I. M. – S. zawarli z A. K. umowę przedwstępna sprzedaży działki ew. nr [...] oraz nr ew. [...] . Jednocześnie w § 6.1. aktu notarialnego upoważnili A. K. do dysponowania powyższymi nieruchomościami na cele budowlane w zakresie niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę. Co istotne w § 6.7 W. S. jako właściciel działki nr ew. [...] dla której prowadzone jest Księga Wieczysta nr [...] ( nieruchomość obciążona),zobowiązał się w umowie przyrzeczonej ustanowić na czas nieoznaczony, nieodpłatną służebność gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] ( nieruchomość władnąca), polegająca na prawie przejazdu i przechodu, z ograniczeniem jej wykonywania do części działki ew. nr [...] uwidocznionej na załączniku nr 1 do przywołanego aktu notarialnego. Na chwilę złożenia wniosku nie ulega wątpliwości, że właściciel działki inwestycyjnej jest również właścicielem działki stanowiącej dostęp do drogi publicznej, zaś z chwilą zawarcie umowy przyrzeczonej przenoszącej własność działek nr ew. [...] i [...] ustanowiona zostanie służebność gruntowa przejazdu i przechodu na części działki nr ew. [...]. Zwrócić także należy uwagę, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ("teren ma dostęp do drogi publicznej") sformułowany został przedmiotowo, a nie podmiotowo – odnosząc się do terenu inwestycji, a nie osoby właściciela. Zasadnicze znaczenie ma zatem, aby działka inwestycyjna miała "prawny dostęp do drogi publicznej", na przykład w postaci ustanowienia dla każdoczesnego jej właściciela odpowiedniej służebności. Stanowisko to potwierdza instytucja służebności gruntowej określonej w art. 285 § 1 k.c. , zgodnie z którą służebność gruntowa jest ustanawiana na rzecz właściciela innej nieruchomości (tzw. nieruchomości władnącej). Jeśli właściciel nieruchomości władnącej sprzeda ją, to nabywca kupuje nieruchomość razem z prawem wynikającym ze służebności. W konsekwencji służebność gruntowa obciąża nieruchomość i każdorazowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości obciążonej ma obowiązek ją znosić. Z tych względów w ocenie Sądu , prawidłowy jest wniosek organów o posiadaniu przez działki inwestycyjne dostępu do drogi publicznej ul. [...]. Sąd podziela także stanowisko organu II instancji odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy w sprawie niniejszej. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17, należy wskazać, że: "Prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). Sensem omawianych przepisów jest danie narzędzi organom architektoniczno-budowlanym do kreowania i egzekwowania zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Narzędzia te równocześnie chronią obywateli przed dowolnością i absolutną uznaniowością rozstrzygnięć w bardzo podstawowej i drażliwej materii, na styku prawa własności i prawa publicznego chroniącego wartości ważne dla ogółu mieszkańców (wspomniany ład przestrzenny). Stąd stawiane wymagania winny być interpretowane ściśle, chyba że ustawodawca zezwala inaczej. Jeśli zatem mowa o wyznaczaniu obszaru analizy, to (jak sama nazwa wskazuje) dzieje się to celem zanalizowania wszystkich zabudowanych nieruchomości, które w tym obszarze się znajdują. "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. W ocenie Sądu analiza sporządzona przez mgr inż. arch. J. L. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z ww. rozporządzenia, tj. zawiera ona część graficzną – mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego. Do analizy przyjęto kwartał ternu zamykający się ulicami: [...], [...], [...], [...] oraz Wałem [...]. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi około 141m, a więc obszar analizowany wynosi minimum 423m szerokości. Teren inwestycji usytuowany jest w obszarze dominujące funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Planowana inwestycja to budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, a więc nie jest sprzeczna z istniejącą funkcja zabudowy i stanowi element uzupełniający w obszarze analizowanym. Sąd podziela ocenę wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury prowadzi do wniosku, że określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r., II OSK 67[...], CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA). Sąd podziela kompromisowe stanowisko co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, uznając że nadmiernie rygorystyczne zdaje się być oczekiwanie, by poszczególne parametry nowej zabudowy były zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że parametry przedmiotowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 4 ust 1 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia " nieprzekraczalnej linii zabudowy" , na wstępie wyjaśnić trzeba, że pojęciem "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie posługuje się zarówno ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustawodawca posługuje się natomiast pojęciem "linia zabudowy". Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast § 4 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), precyzuje, że chodzi tu o obowiązującą linię zabudowy, którą wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4)., w przypadku uskoku - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, z dopuszczeniem wyznaczenia innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy przy tym pamiętać, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07 ;A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w rozpoznawanej sprawie, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez służebność drogową oraz drogę wewnętrzną. Ustalenie linii zabudowy, która miałaby wyznaczać położenie planowanej zabudowy względem drogi publicznej jest zatem niemożliwe. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie niniejszej nie było możliwości i konieczności wyznaczenia linii zabudowy. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego jej zagospodarowania ( wyrok NSA z 7 października 2020r., sygn. akt II OSK 2145/20) Zauważyć należy, że pojęcie pasa drogowego uregulowane jest w art. 4 pkt 1ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U.2020.470 t.j. ze zm.) i odnosi się wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą. Drogi wewnętrzne, będące przedmiotem własności osób fizycznych nie stanowią dróg publicznych (vide wyrok NSA z 22 stycznia 2021r., II OSK 2389/20 oraz wyrok NSA z dnia 7 października 2020r., II OSK 2145/20). Średnia szerokość elewacji frontowej ze wszystkich działek przyjętych do analizy wynosi 21 m, zaś szerokość elewacji frontowej działek zabudowanych zabudową wielorodzinną- 48 m . Ustalono więc szerokość elewacji nowej zabudowy od strony ul. [...] od 17m do 48 m z tolerancja 20%. Ustalenie szerokości elewacji nastąpiło na podstawie § 6 ust 1 i 2 przywołanego rozporządzenia. Wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzona od średniego poziomu przed wejściem głównym do budynku ustalono na poziomie od 7 do 17 m., przy czym wskaźnik ten ustalono na podstawie średniej z zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym, ze względu na duże rozbieżności w zabudowie przyjętej do analizy ( od 5m do 27m). Ustalono dach płaski dla nowej zabudowy , zgodnie z danymi poddanymi analizie i na podstawie § 8 przywołanego rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości zabudowy , jeżeli wynika to z analizy obszaru. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji , wynosi 0,28, przy czym wskazać trzeba, że w analizowanym obszarze zlokalizowana jest zabudowa o bardzo zróżnicowanym wskaźniku zabudowy do powierzchni. Średni wskaźnik w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wyniósł – 0,24, zaś w stosunku do działek z zabudową wielorodzinną – 0,28. Ze względu na charakter inwestycji i najbliższe sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej przyjęto wskaźnik 0,28. Należy więc przyjąć, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony zgodnie § 5 ust 2 rozporządzenia. Planowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi ok. 25% powierzchni działki budowlanej i jest zbliżony dla średniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej działek zabudowanych zabudową wielorodzinną w obszarze analizowanym ( 26%). Idąc dalej w czynnościach kontrolnych zdaniem Sądu - w wyczerpującej części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy - i z jego treści bezspornie wynika, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie i kontynuacje dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym w ocenie Sądu wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie organów w przedmiocie pozytywnej kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, ponieważ znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu uzasadnione stanem akt kontrolowanej sprawy jest twierdzenie organu odwoławczego, który nie znalazł żadnych podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał dla przedmiotowej inwestycji wszelkie, wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą będące wyrazem obaw mieszkańców sąsiednich nieruchomości, będą mogły być podnoszone w innych postępowaniach m. in. w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć także należy, że gospodarowanie przestrzenią jest wstępem do podjęcia robót budowlanych. Ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy tak interpretować aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego o ile odbywa się to w zgodzie z wymaganiami ładu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania, w postaci właścicieli działki nr ew. [...] – Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, Sąd wyjaśnia, że w warunkach niniejszej sprawy nie mógł uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając na względzie, że powyższe ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, to zdaniem Sądu wykorzystana w kontrolowanej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności i z tych względów należało uznać, że kontrolowane decyzje organu I i II instancji odpowiadają wymogom z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.