VII SA/Wa 1926/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), spec. Agnieszka Wrzodak, Protokolant, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi E S i T S na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r, znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku T S o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r, znak: [...] o skreśleniu z rejestru zabytków budynku dworu położonego w [...] , gm. [...], wpisanego wraz z parkiem krajobrazowym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r, znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po ocenie czy zachodzą ustawowe przesłanki do takiego działania sformułowane w przepisie art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stosownie do którego skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Powyższy przepis stosuje się też w przypadku skreślenia części zabytku, na mocy art. 13. ust. 2 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że Konserwator Zabytków m[...]w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków "dworu i parku w [...], gmina [...]". Decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r, jest ostateczna i znajduje się w obiegu prawnym. Z treści ww. decyzji wynika, że w niniejszym przypadku przedmiotem ochrony jest założenie dworskie w [...], które tworzą dwa elementy: dwór i park. W ocenie organu, analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że obecnie istniejący budynek dworu jest współczesnym obiektem, wzniesionym w całości od nowa, przy użyciu współczesnych technologii i materiałów budowlanych. A jedynym elementem aktualnie zachowanym z historycznego budynku są dwie pary kolumn toskańskich. Właściwy miejscowo wojewódzki konserwator zabytków w 2002 r pozwolił na zrealizowanie inwestycji na terenie założenia dworskiego w [...], zgodnie z "Projektem budowlanym architektoniczno-konstrukcyjnego odbudowy budynku mieszkalnego z poddaszem w zabudowie siedliskowej, działka nr [...][...], gmina [...] ". Z treści projektu wynika, że przedmiotem opracowania jest "odbudowa budynku mieszkalnego" uściślając: "Budynek powstanie w miejscu dworku istniejącego w miejscowości [...]. W nowy budynek będzie włączony oryginalny frontowy tympanon. Pozostałe fragmenty murów wraz z fundamentami zostaną odbudowane. Dawny dworek zostanie odtworzony w kształcie maksymalnie zbliżonym do domniemanego oryginalnego, do czego podstawą jest " Inwentaryzacja Architektoniczno- Budowlana Dworu w [...], gmina [...]działka [...]opracowana przez Pracownię Architektoniczną J K. Data opracowania: wrzesień 2001." Jednocześnie stwierdzono, że budynek zostanie wzniesiony na rozległej działce o powierzchni 8 ha, a ww. obiekt zlokalizowany ma być w części, która jest zadrzewiona: "Istniejąca w tej części zieleń wysoka to okazały i cenny starodrzew. Projektowana zabudowa nie usuwa żadnego drzewa". A następnie: "Pozostałe po dawnym dworku fragmenty murów tworzą plan podstawowego prostokąta o wymiarach 23 x 13m. Po stronie południowej znajduje się niższa dobudówka 8 x 4 m - zadaszony i przeszklony taras. Zachowany został dwukondygnacyjny tympanon umieszczony centralnie na elewacji frontowej (wschodniej). Od strony zachodniej budynku zachowały się mury dobudówki o wymiarach 9 x 3,5 m, nad stropem której istniał otwarty taras. Budynek przekryty był dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, prawdopodobnie z naczółkami, z użytkowym poddaszem". W dalszej części projektu wprost wskazano: "w projekcie, po uzgodnieniu z konserwatorem, wprowadzono następujące zmiany względem pierwotnego układu brył: 1. Oranżeria z tarasem na dachu od strony południowej została przesunięta na oś budynku; 2. Zrezygnowano z zadaszonego tarasu wspartego pierwotnie na kolumnach frontonu, pozostawiając oryginalnie zachowany tympanon". W toku prac budowlanych w dzienniku budowy we wrześniu 2002 r odnotowano fakt konieczności rozbiórki wszystkich ścian nośnych ze wskazaniem "pozostawić kolumny portyku". Jak wskazał organ, szczątkowe dane o stanie zachowania budynku dworu w [...] w 2002r pozwalają na przypuszczenie, iż stan techniczny elementów konstrukcyjnych tego obiektu nie pozwalał na przeprowadzenie prac remontowych. Stąd też, prawdopodobnie podstawą wydania pozwolenia na rekonstrukcję tego dworu (ze wskazanymi wyżej zmianami w bryle) było przekonanie, iż w tym stanie jedyną i podstawową wartością tego obiektu jest jego byt, jako elementu kompozycji założenia dworskiego w [...]. Pozwolenie na wykonanie całkowitej rekonstrukcji dworu z zachowaniem jedynie oryginalnego tympanonu (a później pozostawienia kolumn portyku) zostało wydane przy świadomości, że utracony zostanie walor autentyczności substancji historycznej, mogą natomiast zostać zachowane wartości artystyczne związane z funkcjonowaniem budynku jako elementu kompozycji przestrzennej założenia parkowo-dworskiego w [...]. Powyższa okoliczność, przy wcześniej poczynionych założeniach, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego była uzasadniona. Niemniej jednak, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zrekonstruowany dwór jako obiekt pozbawiony autentyczności, nie posiada już samoistnych wartości zabytkowych, które wymagałyby utrzymania reżimu ochrony konserwatorskiej wynikającego z wpisu do rejestru zabytków. Obecnie nowy budynek pełni rolę porządkującej dominanty w zespole dworskim w [...] oraz imituje dawny typ zabudowy dworskiej. Oznacza to, iż w strukturze zabytku wpisanego do rejestru zabytków tj. założenia dworskiego, koniecznej wymianie uległ jeden z jego elementów. Wzniesienie nowego obiektu w miejscu dawnego dworu w formie historycznej, nie niosło ze sobą zagrożenia dla warunków ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do zachowanej kompozycji przestrzennej ww. założenia. Zatem było dopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że dla skreślenia budynku dworu z rejestru zabytków aspektem drugorzędnym jest sprawa odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem organu zmiany w realizacji projektu budowlanego mogą być natomiast istotne w kontekście ich wpływu na zachowane wartości zabytkowe całości założenia parkowo- przestrzennego nadal wpisanego do rejestru zabytków. Reasumując Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ustawowe pozwalające na skreślenie omawianego budynku z rejestru zabytków, jako jednego z elementów założenia dworskiego w [...]. W ocenie organu częściowe skreślenie jednego z elementów założenia dworskiego w [...] nie spowoduje utraty wartości zabytkowej ww. założenia, która była podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Nadal zachowany będzie oryginalny jego układ przestrzenny, który stanowi "przykład założenia dworskiego z XIX w. na [...] i posiada duże wartości przyrodnicze i ekologiczne". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli właściciele zabytku T S i E S zarzucając naruszenie: - art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez skreślenie z rejestru zabytków budynku dworu położonego w [...], gm. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] sierpnia 1979r.; - art. 8 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez doprowadzenie do sytuacji w której pomimo tego, że zarówno sam etap projektowania oraz budowy dworu [...], w tym również zmiany dokonane przez inwestorów odbywały się pod kontrolą, nadzorem i zgodą organów ochrony konserwatorskiej, to obecnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawia uznania Dworu [...] jako zabytku uznając, iż "zrekonstruowany dwór jako obiekt pozbawiony autentyczności, nie posiada już samoistnych wartości zabytkowych", a z drugiej strony Minister uznając jednak, iż "aspektem drugorzędnym jest sprawa odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego" podtrzymuje zasadność i podstawy decyzji nr [...]Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r stwierdzając, iż "wpis dworu i parku w [...] , w istocie dotyczy całego założenia podworskiego, bez wyróżnienia substancji zabytkowej samego budynku". Przy tak skonstruowanych zarzutach, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że dwór w [...] został odbudowany w sposób dowolny i obecnie jest całkowicie przekształcony. Podnieśli, że pierwotny projekt odbudowy został uzgodniony z Konserwatorem Zabytków, a wszystkie zmiany dokonywane były po uzgodnieniu z osobą prowadzącą nadzór konserwatorski, co zostało potwierdzone odpowiednimi wpisami w dzienniku budowy. Zdaniem skarżących nieuprawnione jest powoływanie się przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na utracony walor autentyczności substancji historycznej skoro od samego początku było oczywiste, że całkowita wymiana substancji zabytkowej jest konieczna z uwagi na stan zniszczonego dworu. W ocenie skarżących pozwolenie na wykonanie całkowitej rekonstrukcji dworu zostało wydane przy świadomości, że utracony zostanie walor autentyczności substancji historycznej, a pomimo tego inwestycja była objęta ochroną konserwatorską. Dlatego obecnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie może posługiwać się argumentem, iż pozbawienie autentyczności obiektu powoduje utratę samoistnych wartości zabytkowych. Skarżący wskazali, iż istnieją budynki w których doszło do całkowitej wymiany substancji zabytkowej, a mimo to budynki te mają status zabytków. Takim zabytkiem jest Zamek [...] w [...] oraz budynki na [...] Starówce, które w trakcie działań wojennych zostały całkowicie zniszczone i pozbawione autentyczności, a nikt nie kwestionuje ich jako obiektów które muszą podlegać ochronie konserwatorskiej. Niezrozumiała dla skarżących jest sprzeczność decyzji Ministra w zakresie oceny odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego. Albo jest to na tyle istotna kwestia, że powoduje utratę waloru zabytku przez budynek, albo jest aspektem drugorzędnym nie powodującym żadnej konsekwencji. Zdaniem skarżących "skoro zmiany dokonane przez skarżących w odbudowanym dworze powodujące "całkowitą wymianę pierwotnej substancji zabytkowej" , a także "zrekonstruowany dwór jako obiekt pozbawiony autentyczności, nie posiadający już samoistnych wartości zabytkowych" nie powodują utraty wartości zabytkowej całego założenia dworskiego o jakim mowa w decyzji z 14.08.1979r i nadal posiada on duże wartości przyrodnicze i ekologiczne to jeden z jego elementów, który stanowi odbudowany dwór, nadal jest zabytkiem i nie powinien utracić ochrony konserwatorskiej". W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie podstawą działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest przepis art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po ocenie czy zachodzą ustawowe przesłanki do takiego działania sformułowane w przepisie art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stosownie do którego skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Powyższy przepis stosuje się też w przypadku skreślenia części zabytku, na mocy art. 13. ust. 2 ww. ustawy. Stosownie do przytoczonego przepisu, skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma więc miejsce m. in. w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Przy czym instytucja przewidziana w przywołanym przepisie winna być traktowana w kategoriach wyjątku. W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych. W niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że zrekonstruowany dwór jako obiekt pozbawiony autentyczności, nie posiada już samoistnych wartości zabytkowych, które wymagałyby utrzymania reżimu ochrony konserwatorskiej wynikającego z wpisu do rejestru zabytków. Jednocześnie podkreślił, że dla skreślenia budynku dworu z rejestru zabytków aspektem drugorzędnym jest sprawa odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaprezentowane stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa, iż zrekonstruowany dwór jako obiekt pozbawiony autentyczności, nie posiada już samoistnych wartości zabytkowych stoi w sprzeczności z wcześniejszymi działaniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który udzielił zgody na odbudowanie obiektu mając świadomość, iż odbudowa dworu łączy się z utratą jego autentyczności. Odbudowa dworu prowadzona była w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2002r, Nr [...] , której nie odnaleziono w archiwum Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Natomiast z ustaleń organu wynika, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2002r, Nr [...] zezwalała na prowadzenie prac budowlanych polegających na odtworzeniu dawnego dworu w kształcie maksymalnie zbliżonym do domniemanego oryginalnego, do czego podstawą była " Inwentaryzacja Architektoniczno- Budowlana Dworu". Istniejący dwór ze względu na zły stan techniczny elementów konstrukcyjnych nie mógł być remontowany dlatego został rozebrany, a z oryginalnej substancji zabytkowej dworu pozostały jedynie dwie pary kolumn toskańskich i oryginalnie zachowany tympanon. Zezwalając na odbudowę dworu organ konserwatorski miał świadomość, że utracony zostanie walor autentyczności substancji historycznej, a pomimo tego inwestycja objęta była ochroną konserwatorską. Przyznaje to również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego tłumacząc, że pozwolenie na wykonanie całkowitej rekonstrukcji dworu z zachowaniem jedynie oryginalnego tympanonu (a później pozostawienia kolumn portyku) zostało wydane przy świadomości, że utracony zostanie walor autentyczności substancji historycznej, mogą natomiast zostać zachowane wartości artystyczne związane z funkcjonowaniem budynku jako elementu kompozycji przestrzennej założenia parkowo-dworskiego w [...] . Skoro Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2002r, Nr [...] wiedział, że utracony zostanie walor autentyczności substancji historycznej to niezrozumiała jest negatywna ocena Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż pozbawienie autentyczności obiektu powoduje utratę samoistnych wartości zabytkowych. Zgodzić należy się z zarzutem skarżących, iż istnieją budynki w których doszło do całkowitej wymiany substancji zabytkowej, a mimo to budynki te mają status zabytków. Takim zabytkiem jest Zamek [...] w [...] oraz budynki na [...] Starówce, które w trakcie działań wojennych zostały całkowicie zniszczone i pozbawione autentyczności, a nikt nie kwestionuje ich jako obiektów które muszą podlegać ochronie konserwatorskiej. Minister wyraził pogląd, że prawdopodobnie podstawą wydania pozwolenia na rekonstrukcję dworu było przekonanie, iż w tym stanie jedyną i podstawową wartością tego obiektu jest jego byt, jako elementu kompozycji założenia dworskiego w [...] (...) mogą zostać zachowane wartości artystyczne związane z funkcjonowaniem budynku jako elementu kompozycji przestrzennej założenia parkowo-dworskiego. Podejmując decyzję o skreśleniu budynku dworu z rejestru zabytków Minister nie wyjaśnił i nie ocenił dlaczego uznał, że dwór pozbawiony został wartości artystycznych związanych z funkcjonowaniem budynku jako elementu kompozycji przestrzennej założenia parkowo-dworskiego. Obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości. Z decyzji Konserwatora Zabytków m[...] z dnia [...] sierpnia 1979 r, znak: [...] wynika, że do rejestru zabytków został wpisany dwór murowany z XIX w. i park krajobrazowym jako przykład założenia dworskiego z XIX w. na [...] . Treść wpisu oznacza więc, że mamy do czynienia z jednolitym zabytkiem stanowiącym przykład założenia dworskiego. Skoro Minister stwierdził, że zrekonstruowany dwór nie posiada już samoistnych wartości zabytkowych, co jednak nie powoduje utraty wartości zabytkowej całego założenia dworskiego to trafnie skarżący podnoszą, że odbudowany dwór nadal jest zabytkiem i nie powinien utracić ochrony konserwatorskiej. Niezrozumiałe jest stanowisko Ministra, który podkreślił, że dla skreślenia budynku dworu z rejestru zabytków aspektem drugorzędnym jest sprawa odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu zamiennego uznając, że skala i zakres przekształceń doprowadziły do utraty wartości historycznych i architektonicznych (pismo z dnia 30.01.2012r.). Skarżący przedłożyli dokumentację fotograficzną, która w ich ocenie całkowicie neguje twierdzenia o tym, że wybudowany budynek różni się od oryginalnego wielkością, kształtem i wyglądem elewacji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili organowi brak uwzględnienia odwzorowanego i odtworzonego gzymsu wokół całego budynku, zachowanych kształtu okien i ich obramowania oraz wykonania boniowania elewacji. Podnieśli, ze wszystkie prace w trakcie budowy zostały uzgodnione z organem konserwatorskim i zapisane w dzienniku budowy. Do przedstawionych argumentów Minister nie ustosunkował się jak również pominął całą rozbudowaną dokumentację złożoną przy piśmie z dnia 1 stycznia 2014r. Podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna być zgodna nie tylko z zasadami ogólnymi kpa i wynikającymi z nich dyrektywami interpretacyjnymi: przekonywania, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa, rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela ale także powinna uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony, oraz być szczególnie starannie uzasadniona. Oznacza to, że organ ma obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparte logicznymi argumentami powinno być ich konsekwencją. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzja taka nosi cechy dowolności. W przedmiotowej sprawie organ konserwatorski nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydano z naruszeniem zasad określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy