VII SA/Wa 1927/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego znak; [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. i H. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2004r., znak:[...] , zmieniającej decyzję Architekta Miejskiego w M. z dnia [...] .01.1990r., znak: [...] , o pozwoleniu na budowę warsztatu stolarskiego w I. przy ul. B., na działce nr ew. [...], poprzez wyrażenie zgody na budowę wiaty magazynowej - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2004r, znak: [...] . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 156 k.p.a., rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu będącego podstawą jej wydania. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydana po wybudowaniu obiektu, narusza prawo i czy to naruszenie ma charakter rażący. Zdaniem organu, żaden przepis Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji, nie zakazywał wydawania pozwolenia na budowę po wybudowaniu obiektu, co oznacza, iż nawet w przypadku wystąpienia sytuacji, w której organ wydaje pozwolenie na budowę dla istniejącego obiektu, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto analiza akt sprawy, nie wykazała także, aby badana decyzja była obarczona którąś z pozostałych kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji Wojewody [...] i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności badanej decyzji. 1 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł K. G., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił jej, że zapadła z obrazą przepisu art.28 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła w okolicznościach, kiedy wygasła już zmieniana nią decyzja pozwolenia na budowę, a dopuszczony nią, jako nieistotne odstępstwo, nowy obiekt był już wybudowany. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 k.p.a., przeprowadzono bez należytego wyjaśnienia podstawowych w sprawie okoliczności, zaś zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisu prawa - art. 28, 36 a ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 156 k.p.a Dyspozycja przepisu art. 7 k.p.a., nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś dyspozycją art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oczywiście bezzasadny jest pogląd organu II instancji, który był podstawą rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Decyzja pozwolenia na budowę nie może zostać wydana w okolicznościach, kiedy dotycząca jej inwestycja została już zakończona, czy nawet rozpoczęta. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Samowolne rozpoczęcie budowy przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte z wniosku inwestora. Organ architektoniczno-budowlany w takim przypadku przestaje być właściwy, a dalsze postępowanie winno toczyć się przed organem nadzoru budowlanego. Dyspozycja przepisu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. "Istotnym odstąpieniem" od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dokonując w postępowaniu nieważnościowym kontroli decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2004r, znak: [...], zmieniającej decyzję Architekta Miejskiego w M. z dnia [...] stycznia 1990r., znak: [...] , o pozwoleniu na budowę warsztatu stolarskiego w I. przy ul. B., na działce nr ew. [...], poprzez wyrażenie zgody na budowę wiaty magazynowej, należy ocenić, czy w/w decyzja została wydana w toku realizacji procesu inwestycyjnego zatwierdzonego w/w decyzję o pozwoleniu na budowę warsztatu stolarskiego. Zatem, czy budowa stolarni trwała, czy też została zakończona, bądź przerwana w taki sposób, że decyzja pozwolenia na budowę wygasła ( art. 37 ustawy Prawo budowlane). W przypadku stwierdzenia, że decyzja pozwolenia na budowę wygasła przed wydaniem decyzji w trybie art. 36 k.p.a. oczywiste będzie, że ta zapadła z rażącym naruszeniem prawa -przepisu art. 36 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazano wyżej konstrukcja normy art.36 ustawy Prawo budowlane ma dyscyplinować trwający proces inwestycyjny. Podobnie rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane, dotknięta byłaby kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, gdyby wydano ją, gdy przedmiotowa wiata magazynowa była już wybudowana. W przypadku, kiedy ustalenia organu doprowadziłyby do tezy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła w toku realizowania inwestycji w oparciu o pozostającą w obiegu prawnym decyzję pozwolenia na budowę, rzeczą organu będzie dokonanie oceny, czy o tym, że jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyduje zakres przedmiotowy tej decyzji, w szczególności, czy mieścił się w pojęciu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu i innych warunków pozwolenia na budowę. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie przepisu art.. 145 § 1 pkt 1 lit a,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), uznając, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.