VII SA/Wa 1927/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I. D. - B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. T. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku I. i L. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi: gazową, energetyczną i wod.- kan. na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] [...] z dnia [...] września 1996 r. i udzielającej pozwolenia na zmianę projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ wskazał na brak przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej decyzji z powodu wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "k.p.a.". Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi I. i L. K. na ww. decyzję GINB wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 297/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. W wyroku Sąd stwierdził, że nastąpiło naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu stanowisko wnioskodawców prezentowane w sposób bardzo dokładny w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. uzupełniającym wniosek nie zostało w ogóle przeanalizowane przez organ I instancji, a organ II instancji ustosunkował się do niego pobieżnie. Sąd wskazał również, że organy administracji nie ustaliły czy zatwierdzone projekty budowlane w tym projekty zagospodarowania terenu spełniały wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku I. i L. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] [...] z dnia [...] września 1996 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Organ stwierdził, że wskazanie przez wnioskodawców jako przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, wydanie ich z rażącym naruszeniem § 12 ust. 6 obowiązującego w dniu orzekania rozporządzenia, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że ustawodawca w takim przypadku przyjął w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego inny tryb weryfikacji decyzji ze wskazanej przez wnioskodawców przyczyny tj. możliwość żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a k.p.a. Organ podkreślił, że zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zasadą, określone w art. 145 k.p.a. przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą w żadnym przypadku stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda wskazał, że zarzut wnioskujących niezachowania przepisów dotyczących usytuowania budynku w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką wnioskujących winien być rozpoznany wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu wskazanych we wniosku decyzji ani też decyzje te nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zdaniem Wojewody nie można zarzucić organom prowadzącym sprawę, że nie dokonały sprawdzenia zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi bowiem materiał dowodowy zawiera pisemną zgodę właścicieli działki sąsiedniej na budowę przy granicy tj. wnioskujących, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Organ wskazał, że skoro obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy prawne dopuszczały budowę w granicy, uzależniając ją od zgody właściciela działki sąsiedniej i takową zgodę właściciel działki sąsiedniej wydał, to brak jest podstaw aby uznać, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. i L. K;, decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] [...] z dnia [...] września 1996 r., oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Organ odwoławczy wskazał, że plan realizacyjny zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji istotnie odbiegał od założeń § 8 ust. 3 pkt 2, 4, 5, 7, 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego (M. P. z 1995 r. Nr 2, poz. 230). W szczególności projekt nie zawierał charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów i urządzeń oraz ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Organ wskazał także na naruszenie przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, gdyż z projektu instalacji wod.- kan. i central. ogrzewania wynika, że przy granicy z działką nr ew. [...] zaprojektowano w odległości ok. 06, m i 1,0 m dwukomorowy osadnik bytowo-gospodarczy, szczelny o pojemności 1,7 m 3 oraz z odległości o ok. 0,2 m , 0,5 m i 1,0 m niezależnie działający trzykomorowy osadnik bytowo-gospodarczy, szczelny o pojemności 6,3 m 3. Podobnie nie została zachowana ww. odległość 5 m od okien budynku objętego inwestycją. Dokonując zaś analizy decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 1999 r., stwierdził, że zatwierdzała samowolnie wykonane istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1996 r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. w sposób rażący naruszyła obowiązujący w dniu jej wydania przepis art. 36 a Prawa budowlanego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła I. D.-B. wnosząc o jej uchylenie i uznanie za wiążące wszystkich wydanych decyzji uznających jej zabudowę jako legalną wybudowaną na podstawie wydanych pozwoleń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/10 uznał skargę za niezasadną i ją oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VIISA/Wa 297/09, dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego i prawidłowo stwierdził nieważność kontrolowanych w trybie nieważnościowym decyzji. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 i 5 oraz § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Również prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdziła samowolnie wykonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1996 r. projektu budowlanego w zakresie rozbudowy istniejącego garażu. W ocenie Sądu oznacza to wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. z rażącym naruszeniem obowiązującego w dniu jej wydania przepisu art. 36 a Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. D.-B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub też uchylenia wyroku oraz uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 526/12 po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/10 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi we wskazanym wyżej wyroku – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania sadowego jest dokonana w trybie nieważnościowym kontrola decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę następnie zmienionej decyzją zatwierdzającą projekt zamienny. Zatem decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i jednocześnie stanowi kompromis między tą zasadą, a zasadą praworządności. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Należy przy tym podkreślić, że kontrola prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie GINB orzekający w trybie nieważnościowym uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że o istnieniu rażącego naruszenia prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Organy nie mogą ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych w kwestionowanym postępowaniu przepisów i lakonicznego stwierdzenia, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie w istocie narusza prawo w sposób rażący. W istocie bowiem mając na względzie konieczność udokumentowania łącznego wystąpienia przesłanek nieważnościowych organy winny były w uzasadnieniu swoich decyzji poczynić wyczerpujące rozważania w zakresie ich istnienia w badanym przypadku. Raz jeszcze podkreślić należy, że wskazania wymaga nie tylko oczywistość naruszenia, ale także charakter naruszonej normy oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, z powodu których uznać należało, że wywołane przezeń skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a zatem, że niemożliwe jest zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie takich rozważań brak w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dopiero poczynienie wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa pozwoli na prawidłową ocenę kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1996 r. i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z 1999 r. Powyższe oznacza również, iż przedwczesnym jest kontrolowanie zaskarżonej decyzji pod kątem dokonanych przez organ merytorycznych rozważań o naruszeniu przez pozwolenie na budowę i decyzję zmieniającą jakiegoś przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na zasadzie art. 250 ww. ustawy.