VII SA/Wa 1928/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1928/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2010r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. O. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].04.2010r., znak: [...] nakładającą na E. O. i L. O., na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej Prawem budowlanym obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie 60 dni do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z garażem na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w P. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stwierdzono, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego z garażem. Wydłużono garaż znajdujący się przy budynku mieszkalnym, który zgodnie z projektem miał mieć długość 6 m, natomiast faktycznie przekracza 10 m. Ponadto ściany zewnętrzne winny być cofnięte o ok. 0,75 cm w stosunku do ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, jednak zostały umiejscowione w jednej linii z tą ścianą, natomiast od strony zachodniej są wysunięte o ok. 0,5 m. Nastąpiła także zmiana konstrukcji dachu, który pierwotnie został zaprojektowany jako dwuspadowy z 6% spadkiem na teren własnej działki, a dokumentacja fotograficzna potwierdza, że został on podniesiony wraz ze zmianą spadku dachu w kierunku granicy nieruchomości. W/w odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają znamiona istotnych i spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów budynku takich jak: kubatura, powierzchnia użytkowa oraz długość budynku. Doszło również do zmiany w zagospodarowaniu działki w związku z tym, że przedmiotowy garaż został usytuowany w ostrej granicy nieruchomości dochodząc bezpośrednio do ulicy, gdy zgodnie z projektem miał on być oddalony od granicy w odległości 3 m. Zdaniem organu odwoławczego zmiany stwierdzone podczas kontroli obiektu wskazują na naruszenie dyspozycji art. 36a ust. 5 pkt 1,2 Prawa budowlanego W/w odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają znamiona istotnych i spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów budynku takich jak: kubatura, powierzchnia użytkowa oraz długości budynku. Doszło również do zmiany w zagospodarowaniu działki w związku z tym, że przedmiotowy garaż został usytuowany w VII SA/Wa 1928/10 ostrej granicy nieruchomości dochodząc bezpośrednio do ulicy, gdy zgodnie z projektem miał on być oddalony od granicy w odległości 3 m. Organ wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową — właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego ma odzwierciedlić stan jaki powstał w wyniku dokonania istotnych odstępstw oraz ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kontem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli bowiem wykonane roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno - budowlanym to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonywanej rozbudowy. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył E. O. uważając, że wszczęte postępowanie administracyjne pozbawione było podstaw prawnych i zmuszało go do opracowywania kosztownego projektu zamiennego oraz dostarczenia wszelkich dokumentów przewidzianych obecnie obowiązującym Prawem Budowlanym przy zgłoszeniu zakończenia budowy, która faktycznie miała miejsce przed laty, wskazując przy tym na fakt swojego zameldowania na pobyt stały w budynku przy ul. [...]. Dlatego, zdaniem skarżącego, zasadnym jest zastosowanie w tej sprawie przepisów z czasu faktycznego zakończenia prac. Skarżący podniósł również, że nie wie na jakich podstawach organ oparł swoje rozstrzygnięcie bowiem żadnej kontroli obiektu nie było. Inne czynności organu mające znaczenie dla sprawy powinny być utrwalone w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. VII SA/Wa 1928/10 W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ I instancji podjął decyzję Nr [...] z dnia [...].04.2010r. nakładającą na E. O. i L. O., na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie 60 dni projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z garażem na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w P.. W myśl przepisu art. 51 ust.1 pkt. 3 Prawa budowlanego właściwy organ, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta nie była poprzedzona ani zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania ani jakimkolwiek zawiadomieniem umożliwiającym stronie wypowiedzenie się w sprawie zakończonej decyzją organu. Organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Wydanie tego rodzaju decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z wymogami obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego, żaden bowiem przepis Prawa budowlanego nie zwalania organów administracji budowlanej od stosowania przepisów tego kodeksu. Oznacza to, iż organ I instancji , wszczynając postępowanie w przedmiocie nałożenia na inwestora określonych obowiązków ma obowiązek, wynikający z art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomienia o tym fakcie wszystkich stron postępowania, czyli podmiotów, dla VII SA/Wa 1928/10 których z ewentualnej decyzji organu mogłyby wynikać określone uprawnienia lub obowiązki. Taki sam obowiązek ma organ niezależnie od tego czy postępowanie jest wszczęte z urzędu czy na wniosek strony. Następnie organ administracji powinien -zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10, art. 79 k.p.a.) -przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (dowodowe), zmierzające do ustalenia niezbędnych faktów umożliwiających mu podjęcie właściwego rozstrzygnięcia (art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.). Wydanie decyzji jest zatem ostatnim stadium postępowania administracyjnego, a nie pierwszym, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Rażące naruszenie prawa stanowi wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, bo za takie nie można uznać postępowania dot. zawiadomienia o zakończeniu budowy a zakończonego decyzją organu o sprzeciwie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zatem z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżący podniósł w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu od decyzji tego organu. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie VII SA/Wa 1928/10 niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ I instancji, toku ponownego rozpatrywania sprawy dot. istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, winien przede wszystkim dopełnić ciążących na nim obowiązków wynikających z w/w przepisów K.p.a. a w toku ponownego rozpatrywania sprawy winien wyjaśnić wszystkie okoliczności budowy obiektu realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1981r. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.