VII SA/Wa 193/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy własną decyzję. Z akt administracyjnych wynika, że ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1996 r., Nr [...] nakazującej M. S. rozbiórkę samowolnie wykonanego muru z pustaków pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a samowolnie wybudowanym warsztatem samochodowym, na terenie nieruchomości przy ul. F. Gminie W.. Po rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia, GINB wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1996 r., Nr [...] nie są obarczone wadami o rażącym charakterze, co zarzuca T. S.. W sprawie ustalono, że na nieruchomości przy ul. F. w W. M. S. pomiędzy budynkiem warsztatowym, a budynkiem mieszkalnym wykonał mur pełny o wys. ok. 2,40 m. Wg oświadczenia inwestora złożonego podczas dokonanych w dniu [...] października 1996 r. wykonany mur ma spełniać funkcję podpory dachu, w celu ochrony drzwi wejściowych do budynku mieszkalnego, warsztatu i zejścia do piwnicy przed opadami. W tej sytuacji Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. S. rozbiórkę samowolnie wykonanego muru z pustaków pomiędzy budynkiem mieszkalnym a samowolnie wybudowanym warsztatem samochodowym. W ocenie GINB tryb postępowania prowadzony przez Burmistrza Gminy W.w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego został w sprawie zastosowany wadliwie, jednakże wadliwości tej nie cechuje rażące naruszenie prawa. Jak wskazał organ z oświadczenia inwestora złożonego do protokołu oględzin z dnia [...] października 1996 r., wykonany mur ma stanowić element zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego i obiektu warsztatu (podporę dachu), a więc element szerszego zamierzenia inwestycyjnego. Mur ten jest ponadto połączony z budynkiem mieszkalnym, co wskazuje na to, że wykonywane roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego o dodatkową część. W ocenie GINB, powyższe ustalenia uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak wynika z brzmienia ww. przepisu, sankcją, jaka spotykała inwestora budującego obiekt lub jego część bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, był nakaz rozbiórki samowolnie realizowanej inwestycji. Taki nakaz, pomimo zastosowania trybu postępowania określonego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, został orzeczony również w przedmiotowej sprawie. Zdaniem GINB w tej sytuacji nie można stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skutek, jaki wywołują ww. rozstrzygnięcia jest bowiem możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wobec faktu, iż we wniosku T. S. oprócz decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2012 r. zaskarżył ponadto postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] GINB odniósł się do tego zarzutu wskazując, że zaskarżona decyzja stanowi potwierdzenie braku prawdopodobieństwa, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...], są dotknięte wadą nieważności, przez co stwierdzić należy, że odmowa wstrzymania ich wykonania stanowiła rozstrzygnięcie prawidłowe. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. S.. W uzasadnieniu skargi T. S. zarzucił organowi, że realizacja spornego muru zarówno w przypadku uznania, iż ma on charakter ogrodzenia, jak również w przypadku uznania, że nie ma on takiego charakteru, nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Murek bowiem nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art 3 Prawa budowlanego, a zatem nie podlega reglamentacji tej ustawy. W ocenie skarżącego GINB dokonał wadliwej kwalifikacji spornego murku, co doprowadziło do podjęcia wadliwych decyzji w trybie nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest właśnie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznej decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że GINB prawidłowo uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1996 r., Nr [...] nie są obarczone wadami o rażącym charakterze, co zarzuca T.S.. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na nieruchomości przy ul. F. w W. M. S. pomiędzy budynkiem warsztatowym a budynkiem mieszkalnym wykonał mur pełny o wys. ok. 2,40 m. Wg oświadczenia inwestora złożonego podczas dokonanych w dniu [...] października 1996 r. wykonany mur ma spełniać funkcję podpory dachu, w celu ochrony drzwi wejściowych do budynku mieszkalnego, warsztatu i zejścia do piwnicy przed opadami. W konsekwencji należy uznać, że w sprawie wykonano roboty budowlane, które podlegały ocenie organów nadzoru budowlanego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem GINB, że poczynione ustalenia stanowiły podstawę do uznania, że dokonano rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co powinno skutkować nakazem rozbiórki, biorąc pod uwagę brzmienie art 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Wojewodę [...]. Wprawdzie tryb postępowania prowadzony przez Burmistrza Gminy W. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego był zastosowany wadliwie, jednakże skoro jego zastosowanie skutkowało wydaniem tożsamego rozstrzygnięcia (o rozbiórce) to nie można uznać, że w sprawie organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że sporny murek nie podlegał reglamentacji Prawa budowlanego należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż na nieruchomości przy ul. F. w W. wykonano roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia lub właściwego zgłoszenia. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] października 1996 r., wynika jednoznacznie, że wykonano mur, który jest połączony z budynkiem mieszkalnym, a jednocześnie stanowi element zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego i obiektu warsztatu (podporę dachu). Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] tj. w dniu [...] listopada 1997 r. murek ten mógł zostać zakwalifikowany odpowiednio jako budowla w rozumieniu art 3 pkt 3 Prawa budowlanego lub jako część obiektu budowlanego (skoro został połączony funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym i warsztatem). Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art 28 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji Wojewody [...] roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W ocenie Sądu poczynione ustalenia pozwalały na przyjęcie, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co powinno skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto należy podkreślić, że postępowanie weryfikacyjne (nadzorcze) prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie polega na rozstrzyganiu o istocie sprawy, jak również nie polega na prowadzeniu nowego postępowania dowodowego, które mogłoby również obejmować kwalifikację spornego murku do odpowiedniej kategorii według prawa budowlanego. Postępowanie to sprowadza się jedynie do weryfikacji, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie jej wydania. W takiej sytuacji nie można organowi czynić zarzutu wadliwej kwalifikacji spornego obiektu, gdyż GINB nie prowadził postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanego murku, lecz orzekał w sprawie ustalenia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości decyzji. Argumenty podnoszone przez skarżącego mogłyby zostać ocenione w toku postępowania zwykłego, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną w przedmiocie rozbiórki. Z akt postępowania administracyjnego wynika zresztą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże - z przyczyn nieznanych Sądowi - została ona skutecznie cofnięta, co spowodowało umorzenie tego postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.