VII SA/Wa 193/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażaleń E. R. i Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na wniosek z dnia 20 kwietnia 2007 r. E. R. o sprawdzenie dokumentacji stanu prawnego sieci ciepłowniczej w [...] w obrębie ul. [...] na działkach nr [...],[...] i [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w trakcie którego m.in. wezwał właściciela przedmiotowego rurociągu [...] sp. z o. o. do przedstawienia dokumentów potwierdzających stan prawny przedmiotowego rurociągu ciepłowniczego oraz dokumentów z jego utrzymania i okresowych kontroli, przeprowadził kontrole w dniu 11 września 2008 r., 15 września 2008 r. Postępowanie zakończyło wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego i stanu technicznego sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...],[...] i [...]. Po uchyleniu ww. decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ powiatowy wydał kolejną decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, która również została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejna decyzja PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzająca po raz kolejny postępowanie administracyjne została utrzymana w mocy przez organ wojewódzki, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 166/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przy budowie sieci ciepłowniczej zlokalizowanej na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie ul. [...] w [...], uznając je za bezprzedmiotowe, zaś organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na niezastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych zapadłego w dniu 24 września 2010 r. wyroku WSA we Wrocławiu. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] organ stopnia powiatowego umorzył wszczęte na wniosek E. R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie ul. [...] w [...] sieci ciepłowniczej niezgodnie z projektem wykonawczym oraz ustaleniami i warunkami określonymi w przepisach prawa. Po rozpatrzeniu odwołań E. R. i Z. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 880/11 oddalił skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosków E. R. z 15 lipca 2013 r. i Z. K. z 31 lipca 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] odmówił wznowienia, ponieważ przedmiotowe wnioski nie spełniały wymagań formalnych. Analizując wskazaną przez strony przesłankę wznowienia organ uznał, że nie jest nowym dowodem i był znany organowi w momencie podejmowania decyzji nr [...]: - plan realizacyjny, - ksero decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej na Osiedlu [...] w [...], - decyzja Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej dla Osiedla [...] w [...], - protokół awaryjny NR [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., - postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...] Ns [...], - umowa Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. z firmą [...] Sp. z o. o. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., - postanowienie Sądu Okręgowego we [...][...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt [...] Ca [...], - zgłoszenie wykonywania robót budowlanych dokonane przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o. o. w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] września 2008 r., - zezwolenia Starosty [...] na usunięcie nieszczelności kolektora ciepłowniczego w trybie awaryjnym z dnia [...] września 2008 r., - protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...] marca 2010 r., - pismo [...] S.A. z dnia 4 listopada 2010 r., - protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczący wykonania prac związanych z lokalizacją i usunięciem awarii na sieci ciepłowniczej w rejonie ulicy [...] (działka nr [...]), - akt notarialny Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. Oceniając dowód w postaci postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...][...] z dnia [...] czerwca 2013 r. organ stwierdził, że nie istniało w dniu wydania przez niego decyzji nr [...]. Również organ uznał za nie nowe i znane organowi w momencie podejmowania decyzji okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie takie jak: - wnioskujące nie były stronami postępowania, w którym zapadła decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej na Osiedlu [...] w [...], - wnioskujące nie były stronami postępowania, w którym zapadła decyzja Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej dla Osiedla [...] w [...], - decyzja Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...]stycznia 1975 r. o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej dla Osiedla [...] w [...] nie dotyczyła działek Wnioskujących, lecz wyłącznie terenów państwowych, - plan realizacyjny nie wskazuje działek wnioskujących jako tereny przeznaczone pod budowę przedmiotowej magistrali, - akt notarialny Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. wskazuje, że budowę magistrali rozpoczęto w roku 1978, tj. po utracie przez decyzję Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. o pozwoleniu na budowę jej ważności, - organy nadzoru budowlanego przyjęły parametry sieci [...], podczas gdy akt notarialny Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. wskazuje na parametry [...], - dokonując w dniu 15 września 2008 r. w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, Inwestor podał nieprawdziwe parametry sieci [...], - księgi wieczyste działek wnioskujących nie są obciążone wpisem dotyczącym magistrali, - inwestor przedmiotowej magistrali nie sporządził wymaganej przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, - inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie sieci. Jako nie nowe okoliczności, a przy tym pozostające zupełnie bez znaczenia organ uznał: - brak wzmiankowanej inwentaryzacji oraz pozwolenia na użytkowanie, ponieważ wnioskujące podnosiły tą okoliczność od początku postępowania wielokrotnie, a ponadto decyzja [...] rozstrzygała w przedmiocie legalności budowy przedmiotowej sieci, nie zaś w przedmiocie legalności przystąpienia do jej użytkowania (ta kwestia stanowiła przedmiot odrębnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania), - nie wymaganie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przez szereg lat od właściciela sieci dokumentów dotyczących jej utrzymania w należytym stanie technicznym, ponieważ ta okoliczność była podnoszona przez wnioskujące już w toku postępowania wyjaśniającego, a przy tym decyzja [...] rozstrzygała w przedmiocie legalności budowy przedmiotowej sieci, nie zaś w przedmiocie jej stanu technicznego (ta kwestia, jak poprzednie - stanowiła przedmiot odrębnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania), - nie posiadanie przez inwestora umowy z wnioskującymi dotyczącej korzystania z należących do nich działek, przez które przebiega magistrala, ponieważ podnoszona była przez wnioskujące w przeciągu całego postępowania, a ponadto stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym, pozostając tym samym w kompetencji sądów powszechnych. Jednocześnie organ stwierdził, że w przypadku wszystkich dowodów i okoliczności - poza postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...][...] z dnia [...] czerwca 2013 r. - wnioskujące nie dotrzymały wymaganego prawem miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania - liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Wszystkie bowiem ww. dowody znajdowały się w aktach sprawy, odzwierciedlających tym samym większość z ww. okoliczności (pozostałe podnosiły w toku postępowania same wnioskujące). Wnioskujące zaś jako strony postępowania, czynnie biorące w nim udział, były już wówczas ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zapoznane. Zauważył także, iż podnoszone przez wnioskujące dowody i okoliczności - poza postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...][...] z dnia [...] czerwca 2013 r. - zostały zweryfikowane w następstwie wniesionej przez wnioskujące skargi na decyzję nr [...] przez WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 880/11, skargę oddalił. Po rozpatrzeniu zażaleń E. R. i Z. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie, zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy treści wniosku o wznowienie postępowania E. R. wynika, że nową okolicznością na którą powołuje się jest nieprawidłowe określenie przez organy nadzoru budowlanego parametrów przebudowanej sieci. Mianowicie faktyczne parametry sieci ciepłowniczej to [...], a nie jak wskazały organy [...]. Do wniosku zostało załączone postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. doręczone E. R. w dniu 3 lipca 2013 r. o umorzeniu śledztwa. Zdaniem organu data otrzymania postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] tj. 3 lipca 2013 r. nie stanowi daty, w której strona powzięła informację odnośnie wskazanej przez nią przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż okoliczność przedstawiona we wniosku o wznowienie postępowania, podnoszona była przez E. R. wielokrotnie i skarżąca wiedziała o niej wcześniej, co wynika między innymi z pisma E. R. z dnia 13 maja 2013 r. skierowanego do [...] WINB zatytułowanego zażalenie na postanowienie nr [...] PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wznowienia załączone do wniosku E. R. z dnia [...] lipca 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] października 2011 r., Nr [...]. O różnicy w określeniu parametrów sieci ciepłowniczej między stanem rzeczywistym a przyjętym przez organy nadzoru budowlanego skarżąca wiedziała wcześniej, o czym świadczy pismo E. R. z dnia 29 sierpnia 2012 r. skierowane do [...] WINB (data wpływu do organu 31 sierpnia 2012 r.) stanowiące wniosek o wznowienie postępowania, w którym wskazała, że w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w sprawie o sygn. akt [...] Ca [...] zostały podane parametry średnicy [...] całej sieci c.o właściciela [...]S.A której część przechodzi przez tereny skarżącej. Analizując wniosek Z. K., organ wyjaśnił, że podnosi ona te same okoliczności, co E. R., a jako datę powzięcia informacji o zaistnieniu nowych okoliczności podaje datę otrzymania postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., tj. dzień 26 lipca 2013 r. W ocenie organu odwoławczego data otrzymania postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] nie jest datą powzięcia przez Z. K. informacji odnośnie wskazanej przez nią przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ już w dacie 26 kwietnia 2013 r. Z. K. wiedziała o okoliczności podnoszonej także we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] października 2011 r., Nr [...]. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został przesłany drogą pocztową w dniu 7 sierpnia 2013 r. W niniejszym przypadku, w ocenie GINB, brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...].10.2011 r. Nr [...], ze względu na niedotrzymanie ustawowego terminu do złożenia wniosków przez obie skarżące o wznowienie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. R. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że w postanowieniu prokuratorskim dopatrzyła się nowej przesłanki dowodowej, a którą ustaliła Prokuratura Rejonowa w [...], tj. zgłoszenia przez inwestora prac awaryjnego usunięcia nieszczelności, zamiast przebudowy sieci c.o., ponieważ fakt dokonania przebudowy potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy inwestora [...] i firmy [...] z [...]. Dodatkowo wskazała, że w zgłoszeniu zakresu prac awaryjno-remontowych podana została działka nr [...], zaś nie ma jej w zgłoszeniu do wydziału Architektury i Budownictwa w [...]. Zarzuciła organowi nie wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie poprzez uprawdopodobnienie dochowania terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek E. R. z dnia 15 lipca 2013 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...]. W osnowie wniosku Skarżąca wskazała, że domaga się uchylenia w/wym decyzji, która "zapadła na błędnych ustaleniach stanu faktycznego". Jako podstawę prawną wniosku wskazała "art. 145 § 5 kpa". W uzasadnieniu wniosku obszernie opisała przebieg postępowania dotyczącego przebudowy biegnącej przez jej nieruchomość sieci ciepłowniczej, wskazując szereg okoliczności i dokumentów istotnych w jej ocenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek – na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa, dopatrzył się w sprawie szeregu okoliczności i dokumentów, które należy uznać za podstawę wznowienia i odnosząc się do nich uznał, że wskazane przez skarżącą dokumenty ( plan realizacyjny, ksero decyzji z [...] września 1973 r., postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. itd..) nie wypełniają znaczenia pojęcia "nowych dowodów " w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, natomiast okoliczności o których mowa we wniosku nie są okolicznościami nowymi i odmówił wznowienia postępowania. Rozpatrujący sprawę organ II – ej instancji wskazał, że należy dojść do przekonania, że nową okolicznością, na którą powołuje się Skarżąca jest nieprawidłowe określenie przez organy nadzoru budowlanego parametrów przebudowanej sieci. Analizując tę przesłankę organ ustalił, że okoliczność ta była wcześniej znana Skarżącej i nie dotrzymała ona ustawowego terminu z art. 148 kpa., co oznacza, iż rozstrzygnięcie organu I –ej instancji odmawiające wznowienia postępowania był prawidłowe. W ocenie Sądu, w sprawie, organ słusznie uznał, iż skarżąca domaga się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ nie ustalił jednak prawidłowo podstawy wznowienia. Podstawę wznowienia stanowić winna okoliczność, która wypełnia dyspozycję przepisu, który określa podstawę wznowienia. W rozpatrywanej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazuje dwie podstawy wznowienia postępowania : - wyjście na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych - wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi. Z uwagi na odrębny charakter tych przesłanek konieczne jest dokładne ustalenie podstawy wznowienia. Inne bowiem są przesłanki badania nowych okoliczności istotnych dla sprawy, a inne badania dokumentów, o czym stanowi w/wym przepis. Należy dostrzec, że sam sposób sformułowania przez Skarżąca wniosku o wznowienie postępowania jest bardzo ogólnikowy, skarżąca powołuje w nim wiele faktów i dokumentów, jednak nie precyzuje w istocie podstawy wznowienia. W toku postępowania organ I –ej instancji nie wezwał Skarżącej do uściślenia wniosku i w oparciu o ten wniosek Skarżącej wywiódł, iż podstawę wznowienia stanowi kilkanaście dokumentów i okoliczności. Organ II instancji dopatrzył się już tylko jednej podstawy wznowienia i do niej odniósł swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie ustalił w sposób konkretny podstawy wznowienia postępowania. Tymczasem podstawa wznowienia postępowania winna być jasno określona, albowiem zakreśla ona ramy prowadzonego postępowania administracyjnego. Dopiero zdefiniowanie podstawy wznowienia postępowania pozwala na zbadanie wniosku, a zwłaszcza ustalenie, czy nie doszło do naruszenia terminów wskazanych w art. 148 kpa. Ma to szczególne znaczenie przy definiowaniu takiej podstawy jaką jest "nowa okoliczność istotna dla sprawy", dla której ustalenie takiej daty może być trudne. Zwrócić także należy uwagę, iż złożony wniosek wskazywał, iż podstawę wznowienia mogą stanowić dokumenty. Kwestia ta nie została w sprawie należycie wyjaśniona. Jeżeli bowiem podstawę wznowienia postępowania miałyby stanowić dokumenty, to możliwość wznowienia postępowania z uwagi na istnienie nowego dokumentu winna także być oceniona przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Mając powyższe na uwadze, organ ponownie rozpatrując sprawę winien przede wszystkim zwrócić się w trybie art. 64 § 2 kpa do Skarżącej o sprecyzowanie treści wniosku o wznowienie postępowania. Koniecznym jest bowiem ustalenie, czy Skarżąca domaga się wznowienia postępowania z uwagi na sam fakt uzyskania dokumentu np. w postaci postanowienia Prokuratora z dnia [...] czerwca 2013 r. czy też podstawą wznowienia postępowania według Skarżącej jest nowa istotna dla sprawy okoliczność. Jeśli jest to nowa istotna dla sprawy okoliczność, to Skarżąca winna ją skonkretyzować i wskazać kiedy dowiedziała się o tej okoliczności. Wyjaśnienie tych kwestii pozwoli ustalić zakres toczącego się postępowania, co ma istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowań o wznowienie postępowania w sprawach Skarżącej toczy się kilka. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.