VII SA/Wa 1930/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie docieplenia budynku magazynowo – gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] – działka nr ewid. [...] obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. J. G. żądał wszczęcia postępowania wobec A. W., która bez posiadanego pozwolenia na budowę w maju 2011 r. dokonała docieplenia budynku magazynowo – gospodarczego (hali) od strony południowej (ul. [...]). Podczas czynności kontrolnych, w dniu 25 listopada 2011 r., M. W. okazał zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na ociepleniu budynku do wysokości 12 m złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 17 marca 2010 r. Starosta [...] nie złożył sprzeciwu do zamiaru wykonania docieplenia. Inwestor wskazał, że roboty wykonano w miesiącu kwietniu i maju 2011 r., co potwierdza również pismo J. G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie docieplenia budynku magazynowo – gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dz. nr [...]obr. [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że dokonano wymaganego zgłoszenia robót budowlanych, a zatem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie docieplenia budynku magazynowo – gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dz. ew. nr [...] obr. [...]. Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn.. akt VIISA/Wa 626/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał: "Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie dokonując w dniu 25 listopada 2011 r. kontroli nieruchomości przy ul [...] w [...]. Uzasadniając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazał, ze w trakcie czynności kontrolnych, ustalono, iż roboty budowlane polegające na ociepleniu przedmiotowego budynku zostały wykonane w oparciu o dokonane do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] marca 2010 r. zgłoszenie. Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu, a roboty budowlane wykonano w kwietniu i maju 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające potwierdzające legalność wykonanych robót budowlanych. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej i ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W zasadzie można uznać, że organ przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające (bez zagwarantowania wszystkim stronom udziału w nim), a następnie odmówił jego wszczęcia." Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. PINB w [...] pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. oraz z dnia 8 kwietnia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie docieplenia budynku magazynowo - gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] , dz. ew. nr [...] obr. [...]. W dniu 9 maja 2013 r. dokonano oględzin nieruchomości, o których zgodnie z art. 79 § 1 Kpa zawiadomiono strony postępowania. Podczas oględzin potwierdzono ustalenia dokonane podczas kontroli w dniu 25 listopada 2011 r. Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego PINB w [...] uznał, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku magazynowo - gospodarczego zostały wykonane zgodnie z prawem. W niniejszym przypadku dokonano bowiem wymaganego zgłoszenia i organ architektoniczno – budowlany nie wniósł do niego sprzeciwu. Odnosząc się do zarzutów J. G. zgłoszonych w dniu 13 maja 2013 r. dotyczących wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowo – gospodarczego, organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku magazynowo gospodarczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Bezzasadny jest zatem zarzut J. G., że nie wolno wykonywać żadnych robót przy obiekcie. Fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi o nielegalności budynku, bowiem przeprowadzone zostało postępowanie naprawcze zakończone przyjęciem obiektu do użytkowania. Organ zaznaczył, że bez znaczenia pozostaje również zarzut dotyczący niedokonania pomiaru odległości od budynku do granicy działki. Zgodnie z § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Zgodnie z § 9 ust. 4 Rozporządzenia dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nic dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Zatem dokonanie ocieplenia budynku styropianem o grubości 5 cm i naniesienie akrylowego tynku strukturalnego nie zmieniło odległości budynku od granicy z działką J. G. w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego umarzającą w całości postępowanie administracyjne, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do legalności wykonywanych robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należałoby mieć na uwadze, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jak i postanowienie je poprzedzające organu pierwszej instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 626/12. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie nie tylko organ lecz również Sąd ponownie rozpatrujący skargę w sprawie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 kpa, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sposób oczywisty wynika, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Sąd wskazał też w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn.. akt VIISA/Wa 626/12, że w sytuacji, gdy legitymacja strony wymaga wyjaśnienia czynności te mają być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie. Sąd zauważył, że organ przeprowadził postępowanie meriti co do legalności robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku magazynowo – gospodarczego pomimo tego, że postępowanie toczyło się bez zagwarantowania wszystkim stronom udziału w nim i bez wszczęcia postępowania, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczy oceny dokonywanej przez organy wykonywanych robót budowlanych pod względem ich legalności uszło jednak uwadze organów, że postępowanie nie toczyło się z urzędu, ale na wniosek J. G. i że w pierwszej kolejności organ po wszczęciu postępowania powinien dokonać oceny, czy J. G. przysługuje przymiot strony, a więc czy wykazał on interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa uprawiającej go do skutecznego żądania wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Organ wojewódzki jedynie stwierdził, że wprawdzie omawiane postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. G. z dnia 29 sierpnia 2011 r. jednak żądanie wyrażone w tym piśmie nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane w sposób umożliwiający odniesienie się do niego w sentencji decyzji. Z treści zgłoszenia dokonanego przez A. W. wynika, że roboty miały dotyczyć docieplenia budynku magazynowo – gospodarczego o wysokości 8 m. Docieplone miały być dwie ściany: południowa i zachodnia styropianem o grubości 5 cm oraz naniesiony akrylowy tynk strukturalny na fasadę. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie stromy lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wynikająca z art. 84 Prawa budowlanego zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu nie oznacza, że żądania wszczęcia postępowania nie może złożyć strona. W takim przypadku w pierwszej jednak kolejności organ winien ustalić czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony, a więc podmiotu który wykaże interes prawny do występowania w sprawie w tym charakterze. W dalszej kolejności organ winien wyjaśnić treść żądania strony, wzywając ją do sprecyzowania wniosku. Brak przymiotu strony wnoszącego podanie o wszczęcie uzasadnienia bowiem umorzenie postępowania w którym organ prowadził postępowanie celem ustalenia czy wnoszącemu ten przymiot przysługuje. Natomiast w przypadku pozytywnego wyniku tych ustaleń organ powinien wydać decyzję meriti, a więc uwzględniającą żądanie lub odmawiającą jej uwzględnienia. W przypadku bowiem postępowania toczącego się na wniosek strony treść żądania oznacza przedmiot postępowania (art. 63 § 2 kpa). W razie wątpliwości, które zachodzą lub występuje brak skonkretyzowania żądania sprecyzowanie żądania należy wyłącznie do strony. Organ mający wątpliwości co do intencji strony ma przy tym obowiązek czuwać by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 626/12 postanowień wydanych na podstawie art. 61 a § 1 kpa organ powinien prowadzić postępowanie od początku. Sąd w ww. wyroku wskazał, że brak przymiotu strony skarżącego nie jest oczywisty, konieczna jest ocena tego przymiotu po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym jednak przedmiocie po wszczęciu postępowania. Oceny legitymacji skarżącego jednak organy nie przeprowadziły w ogóle koncentrując się jedynie na legalności wykonanych robót budowlanych i w tym zakresie uznając postępowanie przed organem nadzoru budowlanego za bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni więc, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, jeśli tak to jakie jest żądanie strony odnośnie wykonanych robót budowlanych i w zależności od wyniku ustaleń podejmie decyzję przy uwzględnieniu powyższych wskazań. Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. C oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.