VII SA/Wa 1931/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. R. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), odmawiające wszczęcia, na wniosek A. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], wraz ze zjazdami na działkach nr ew. [...] oraz przejazdem pożarowym w części działek nr ew. [...]. Organ powołał art. 157 § 2, art. 61a §1 oraz art. 28 kpa i wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i faktycznego. Odniósł się do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Następnie, powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie, to nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot tj. pozwolenie na budowę. Zarówno zatem w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg stron winien być ustalany, w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że A. R. swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wywodzi z faktu, iż inwestycja obejmuje działkę nr ew. [...] przy ul. [...], róg [...], wobec której toczy się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawcy. Organ przytoczył art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i wskazał, że A. R. nie przedstawił dokumentu potwierdzającego, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Zaznaczył, że zgodnie z KW nr [...] właścicielem działki nr ew. [...] (podzielonej na działki nr ew. [...] i ..) jest [...], a [...] Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym. Organ podkreślił, że nie jest uprawniony do kwestionowania zapisów w księgach wieczystych. Następnie podkreślił, że w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego użytkownik wieczysty dysponuje prawem do nieruchomości w rozumieniu prawa budowlanego, jednak samo roszczenie o ustanowienie takiego prawa nie daje podstaw do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Interes prawny podmiotu w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji należy ocenić na dzień orzekania w tej sprawie. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż jego interes prawny wynika z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) organ wskazał, że przepis ten odnosi się do zbywania nieruchomości, a więc innego postępowania niż prowadzone. Odwołanie się do art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości również było niezasadne, bowiem ww. ustawa nie już obowiązuje. Wnioskodawca nie wykazał zatem interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., zatem zasadna była odmowa wszczęcia tego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. R. i domagając się stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji wskazał, że zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem naruszono obowiązek wydania decyzji zgodnie z art. 158 kpa i rażąco naruszono art. 7, 77 i 107 kpa. Zaskarżone postanowienie wydano bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy i w uzasadnieniu nie wyjaśniono, dlaczego organ pominął podnoszone we wniosku okoliczności wskazujące, że skarżący ma interes prawny, a nie tylko faktyczny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucił bezpodstawne zastosowanie art. 61a kpa, bezpodstawne kwestionowanie istnienia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nadzwyczajnym, ponieważ A. R. jest spadkobiercą dawnego właściciela gruntu przy ul. [...] w [...] i w chwili wydania pozwolenia budowlanego był stroną postępowań wszczętych przez niego o wydanie ww. gruntu zajętego pod budowę i stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN. Podkreślił, że stroną tych postępowań była występująca o pozwolenie budowlane Spółdzielnia Inwalidów "[...]", która sprzedała prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] [...] sp. z o.o., która wiedziała o wszczętych przez skarżącego sprawach i była ich stroną. O roszczeniu wiedział także Prezydent [...], które jest wpisane, jako właściciel tego gruntu w KW nr [...], ponieważ wpisał do zasobów geodezyjnych mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę, która wyraźnie wskazywała grunt przy ul. [...], w stosunku do którego toczą się postępowania wszczęte przez skarżącego, który uważa, że jest jego właścicielem. Następnie skarżący zarzucił naruszenie obowiązku wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 158 kpa w drodze decyzji, rażące naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, postanowienia, które podważa zaufanie obywateli niesłusznie pozbawionych własności w okresie PRL do organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącego, o kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę decyduje art. 28 kpa, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro skarżącemu przysługuje roszczenie o wydanie nieruchomości bezprawnie przejętej przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN (sprawa zawisła przed sądem cywilnym) i roszczenie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu tej nieruchomości (postępowanie przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju w toku) to nie ulega wątpliwości, że skarżący wykazał swój interes prawny. Już we wniosku skarżący podnosił, że w dacie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego zarówno Spółdzielnia "[...]", [...] sp. z o.o. i Prezydent [...] wiedzieli o toczących się postępowaniach i nie mogą się powoływać na treść księgi wieczystej, ponieważ posiadali wiedzę, że księga ta w sprawie własności nieruchomości przy ul. [...] może nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu prawnego i o którym zdecydują toczące się postępowania. Podkreślił, że osoba ubiegająca się o zwrot nieruchomości nie może być ujawniona w księdze wieczystej, jako jej użytkownik wieczysty (albo właściciel), a mimo to orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku, że nie stanowi to przeszkody dla uznania takiej osoby za stronę w rozumieniu przepisów prawa i przyznaniu, że ma ona interes prawny w uczestniczeniu w takich postępowaniach. Nie ma przy tym znaczenia, na podstawie, jakich przepisów doszło do wywłaszczenia - czy odbyło się to na podstawie tzw. dekretu Bieruta, jak w tej sprawie, czy na podstawie późniejszych przepisów. Błędne jest stanowisko organu, że wywodzenie interesu prawnego skarżącego na podstawie art. 34 ust. 3 u.g.n. jest nieprawidłowe, ponieważ przepis ten odnosi się do zbywania nieruchomości, która jest postępowaniem odrębnym względem procedury dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro w okresie zbycia ww. nieruchomości toczyło się postępowanie w sprawie prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa/jednostkę samorządu terytorialnego, to w tym czasie nie mogło dojść do takiego zbycia, które nie byłoby contra legem. Skoro nie mogło dojść do zbycia zgodnie z przepisami prawa, to nie było podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Interes prawny skarżącego w stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę wynika zatem z tego, że pozwolenie to dotyczy inwestycji realizowanej w części na gruncie stanowiącym przedmiot jego własności. Podstawa prawna interesu prawnego w zakresie stwierdzenia prawa własności może być podstawą konkretnych roszczeń w różnych postępowaniach. Przeciwne podejście prowadziłoby do wniosku, że podstawa ta, jak i samo prawo własności nie mają skuteczności erga omnes, co byłoby sprzeczne z jego istotą. Tego, że art. 34 jest podstawą prawną dla stwierdzenia interesu prawnego dowodzi m.in. wyrok NSA w Warszawie I OSK 256/11, 18/05/2011 LEX nr 990237. Analogicznie więc w tej sprawie zbycie nieruchomości i wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, która ma być realizowana na nieruchomości, co do której toczy się postępowanie cywilne o jej wydanie i postępowanie administracyjne o stwierdzenie prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa/[...], stanowi naruszenie interesu prawnego, na który można powoływać się także w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Ponadto, kontrolowane pozwolenie na budowę ma wpływ na prawa i obowiązki skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, czego skutkiem było oddalenie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej prawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) - utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2014r. odmawiające wszczęcia, na wniosek A. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę opisanej inwestycji m.in. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] wobec stwierdzenia, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do zainicjowania ww. postępowania. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem. Podobnie jak i inne postępowania - prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania, to jest podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje zatem właściwy organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien postępowanie umorzyć. Wyjaśnienia wymaga również, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi zatem regulację szczególną w stosunku do art. art. 28 k.p.a. (I. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 188 uw. 16). W postępowaniu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę, normą materialnoprawną, określającą krąg stron postępowania, jest zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, co nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, to jest udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym zarówno w sprawie o wydanie pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z: 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06; 25 września 2008 r., II OSK 1058/07; 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, publ. cbosa). Osoba nieposiadająca jednego z wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tytułów prawnych do nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W świetle przedstawionej argumentacji dla skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę skarżący A. R. musiałby w pierwszej kolejności wykazać, że dysponuje prawem własności użytkowania wieczystego lub jest zarządcą nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w [...]. Żadnego z wymienionych tytułów prawnych skarżący jednak nie wykazał, powołując się jedynie na przysługujące mu roszczenie o wydanie nieruchomości bezprawnie przejętej przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN (sprawa zawisła przed sądem cywilnym) i roszczenie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu tej nieruchomości (postępowanie przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju w toku). Z akt sprawy wynika natomiast – jak ustalił organ na podstawie KW nr [...] – że właścicielem działki nr ew. [...] (obecnie działki nr ew. [...] i [...]) jest [...], a inwestor - [...]Sp. z o.o. figuruje, jako użytkownik wieczysty. Przedwczesne było zatem stanowisko skarżącego, że jego interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji wynika z tego, że pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji realizowanej w części na gruncie stanowiącym jego własność. Tym samym słusznie stwierdził organ odwoławczy, powołując się przy tym na art. 3 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r, o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z dnia 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) - zgodnie z którym domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym – że skarżący nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Zasadnie wyjaśnił również organ drugiej instancji, że powoływany jako przepis prawa materialnego, z którego skarżący wywodził swój interes prawny art. 34 ust. 3 ugn dotyczy spraw, których przedmiotem jest zbycie nieruchomości, a więc spraw niezwiązanych ze sprawami mającymi za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia nieważności takiej decyzji W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.