VII SA/Wa 1932/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. N. i M. N. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] czerwca 2012r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Kontowaną decyzją Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. N. i M. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi, budynku gospodarczego wraz z wewnętrzną instalacją wody i energii, przyłącza wody od istniejącej studzienki wodomierzowej, przyłącza energii od istniejącego pomiaru energii elektrycznej, lokalnej kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości D., gmina S. w części dotyczącej budynku mieszkalnego z garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budynku gospodarczego wraz z wewnętrzną instalacją wody i energii, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ uznał, że decyzja Wojewody jest zgodna z prawem. Podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projekty budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł, że z decyzji Burmistrza Miasta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005r. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji – budynek mieszkalny z garażem należy potraktować jako wolnostojący o wysokości jednej kondygnacji z możliwością wykorzystania poddasza na cele użytkowe oraz częściowym podpiwniczeniem. Analiza zaś projektu budowlanego – w ocenie organu wykazała natomiast, że zarówno budynek mieszkalny jak i garaż są samodzielnymi, odrębnymi zarówno konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie budynkami. Ponadto, w myśl pkt 1 ppkt 3 i 5 w/w decyzji Burmistrza Miasta – Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005r., ustalającej warunki zabudowy, "wysokość budynku (mieszkalnego) do kalenicy nie więcej niż 8,5 m, szerokość elewacji frontowej 12,0 – 16,0 m. Dach budynku należy projektować jako wielospadowy o równym kącie nachylenia odpowiadających sobie połaci w zakresie 25o – 40o", natomiast "budynek gospodarczy należy projektować jako wolnostojący o wysokości jednej kondygnacji. Wysokość budynku do kalenicy nie więcej niż 5 m, szerokość elewacji frontowej do 8,0m." Organ podkreślił, że prawo budowlane nie podaje definicji pojęcia "elewacja frontowa". Jednakże odwołując się do interpretacji językowej tego pojęcia, a także do treści przepisu § 2 pkt 5 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania organ uznał, że szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego o 2 m przekracza dopuszczalną, maksymalną szerokość wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy. Organ podał również, że gdyby nawet uznać, że zaprojektowany budynek mieszkalny i garaż stanowią konstrukcyjnie jeden budynek, to i tak należałoby stwierdzić nieważność w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005r. z uwagi na istotne odstąpienie od wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy co do szerokości elewacji frontowej. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego z garażem oraz łącznikiem o ponad 13,0 m przekracza maksymalną, dopuszczalną szerokość, określoną w decyzji o warunkach zabudowy (12,0 – 16,0 m) i wynosi łącznie 29,12 m. Szerokość ta stanowi sumę szerokości budynku mieszkalnego (15,82 m), łącznika (7,00 m) oraz garażu (6,30 m). Tak więc organ uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu skutki uchybienia są szczególnie poważne, gdyż naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji czy to z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też z decyzją o warunkach zabudowy winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania. Natomiast akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej postawy inwestorów, zmierzających do obejścia lub wręcz ewidentnego naruszenia przepisów związanych z zagospodarowaniem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i M. N. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a także art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższą regulację należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, ze kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organy uznały, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005r. zatwierdzająca projekt budowlany w części dotyczącej udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem i budynku gospodarczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem zatwierdzała projekt budowlany niezgodny z ustaleniami decyzji z [...].07.2005r. o warunkach zabudowy. Organ w swoich analizach naruszając art. 7 i 77 Kpa. nie wziął pod uwagę załącznika do powołanej decyzji z [...].07.2005r., który stanowił jej integralną część i który przewidywał realizacje inwestycji w takim właśnie kształcie jak to przedstawiał zatwierdzony projekt budowlany (budynek mieszkalny połączony łącznikiem z garażem jako całość). Nie rozważył też, czy w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy zawiera załącznik graficzny przedstawiający planowaną inwestycję – możliwym jest interpretowanie zawartego w niej zapisu (iż dopuszczona jest budowa budynku mieszkalnego z garażem) w taki sposób, iż zapis ten dotyczy wyłącznie garażu wbudowanego w bryłę budynku. Uznając, iż kontrolowana decyzją zatwierdziła projekt budowlany niezgodny z ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy określającej szerokość elewacji frontowej, organ oparł się na definicji pojęcia "elewacja frontowa budynku" podanego w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. W ocenie Sądu w tej sytuacji gdy dla dokonania ustaleń konieczne jest dokonanie interpretacji pojęcia, a w sytuacji niemniejszej sprawy wynik tej interpretacji (wobec istnienia łącznika bez ścian) może być różny – przyjęcie określonej wykładni można zakwalifikować jako błąd w interpretacji a nie jako rażące naruszenie prawa. Poza tym jedną z przesłanek rażącego naruszenia prawa są racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki jakie wywołuje weryfikowana decyzja. Chodzi tu o wykazanie, jakie to skutki gospodarcze lub racje ekonomiczne wywołane przez kontrolowaną decyzję są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – a więc skutki których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takich szczegółowych ustaleń, odnośnie weryfikacji decyzji organ nie poczynił. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.