VII SA/Wa 1932/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi L. M.i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących L. M. i W. M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. i W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...] nakazującej odwołującym się wykonanie rozbiórki murowanego budynku letniskowego o wym. 12,00m x 7,60m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że 1 grudnia 2014 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości K. gm. [...] znajduje się budynek letniskowy - parterowy z poddaszem użytkowym o konstrukcji murowanej i wymiarach 12,00m x 7,60m. Budynek posiada dach dwuspadowy pokryty matą z tworzywa sztucznego. Budynek wyposażono w instalację elektryczną wodociągową i kanalizacyjną. Według oświadczenia L. M. realizacja budynku rozpoczęta została w 1992 r. i trwa do chwili obecnej. Jak ustalił organ powiatowy realizacja budynku nastąpiła w sposób samowolny. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Państwu L. i W. M., w oparciu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego murowanego budynku letniskowego o wym. 12,00m x 7,60m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. [...]. Rozpoznając odwołanie L. i W. M., organ drugiej instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Za samowolę budowlaną uważa się zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z całym ciągiem takich zdarzeń dotyczących spornego obiektu budowlanego, który zapoczątkowany został już w 1992 r. Do protokołu kontroli L. M. oświadczyła, że zapoczątkowane w 1992 r. roboty budowlane związane z realizacją w/w budynku trwają do dziś. Stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 (dot. samowolnej budowy obiektu) obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednakże godzi się zauważyć, że jeśli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, publ. LEX nr 336707). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Dla oceny możliwości legalizacji całego zamierzenia inwestycyjnego winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie wobec tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu powiatowego - skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie leśnym (co wynika z wypisów rejestru gruntów - w aktach sprawy) niemożliwe byłoby uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, dla terenu na którym znajduje się przedmiotowy budynek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło samoistną przesłankę uniemożliwiającą organowi stopnia powiatowego wdrożenie procedury legalizacyjnej. Bezcelowe byłoby w świetle przedstawionych wyżej naruszeń żądanie od właściciela nieruchomości przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odnosząc się do zarzutów i wywodów sformułowanych w odwołaniu organ ocenił, że pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Nie ma znaczenia fakt przystąpienia przez właściwy organ do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znaczenie miałby opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli L. i W. M., reprezentowani przez pełnomocnika: adwokata P. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji, tj.: - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie przez organ miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w J.z [...] grudnia 1988 r., w którym to planie nieruchomość skarżących została przeznaczona pod zabudowę letniskową, jak również nieuzyskanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., obejmujących działkę skarżących, co miało wpływ na treść decyzji, bowiem zgodnie z tymi planami nieruchomość skarżących była przeznaczona pod zabudowę letniskową i takie przeznaczenie ma w dalszym ciągu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., która to treść Studium (z ostrożności) umożliwiała przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U 2016 r., poz. 290); - art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego powodującego zastosowanie niewłaściwego przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust 1 Prawa budowalnego, podczas gdy budowa budynku została zakończona w 1993 r., co powoduje, że zastosowanie powinien mieć przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr. 38, poz.229 ze zm.); - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieustalenie przez organ rzeczywistej daty budowy budynku i bezzasadne przyjęcie, że roboty budowlane zostały zapoczątkowane w 1992 r. i że roboty budowlane trwają do dziś, podczas gdy zgodnie z protokołem kontroli, budynek został wybudowany w 1992 r., a od 1992 r. trwały roboty wykończeniowe (a nie budowlane) polegające na malowaniu w środku budynku, czy wstawianiu mebli etc., które to naruszenie tych przepisów doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz do niezastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. - art. 49 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr. 89, poz. 414 obowiązującego do 11 lipca 2003 r.) poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, obowiązywał zakaz orzekania rozbiórki budynków, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części; - art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy budowa budynku zakończyła się w 1993 r. i była realizowana w trakcie obowiązywania MPZP z 1988 r., a następnie również pod rządami MPZP z 1994 r. można było dokonać legalizacji samowoli budowlanej; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy budowa budynku na działce skarżących zakończyła się w 1993 r., co powinno skutkować zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy budynek był wybudowany przed wejściem w życie Prawa budowlanego, Ponadto, z ostrożności podniesiono naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji przejawiającym się m.in. w braku należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie, bezzasadnie uznając, że w stanie faktycznym nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w przepisach art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego; - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie obywatela do Państwa, tj. nieprzeprowadzenie przez organ postępowania mającego na celu ustalenie daty budowy budynku oraz nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z orzecznictwem orzeczenie nakazu rozbiórki powinno stanowić ostateczność; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania, w tym nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły co najmniej o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętej przez organ niemożliwości przeprowadzenie trybu legalizacyjnego przewidzianego w Prawie budowlanym; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, błędnie ustalonym przez organ, zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i organ winien wezwać skarżących do przedłożenia dokumentów wskazanych w tych przepisach, gdyż stan faktyczny sprawy pozwala na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto, o rozważenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...]. Ponadto, wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1) p.p.s.a. przez organ, a w przypadku nieuwzględniania tego wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd. W skardze wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: a) oświadczenia L. i W. M. z 12 lipca 2017 r., b) oświadczenia H. P. z 15 lipca 2017 r., c) oświadczenia M. R. z 15 lipca 2017 r. d) oświadczenia H. W. z dnia 15 lipca 2017 r., na okoliczność wybudowania budynku w 1993 r. niedokonywania w budynku posadowionym działce [...] remontów utrwalających istniejącą zabudowę oraz rewitalizacji. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skargę należało uwzględnić, zaskarżona decyzja zapadłą bowiem z naruszeniem przepisów prawa, co zostanie tu omówione. I tak podjęte w sprawie rozstrzygnięcie oparto na art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi - z zastrzeżeniem ust. 2, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy obu instancji uznały, że w okolicznościach sprawy nie jest możliwe zastosowanie ust. 2 art. 48 z uwagi na niezgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza sporem jest to, że obecnie dla terenu lokalizacji budynku nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto budowa została dokonana na gruncie leśnym. Wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego zabudowę na działce leśnej legalizacja byłaby możliwa po uzyskaniu przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organy nadzoru budowlanego samodzielnie stwierdziły brak możliwości uzyskania przez inwestorów ww. decyzji. Wskazały, że jednym z warunków jej otrzymania jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda taka nie została wydana. Tym stanowiskiem uzasadniły odstąpienie od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Obecne brzmienie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest wynikiem zmiany dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 poz. 718). Zgodnie z tym przepisem nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony, gdy okaże się że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Procedura, o której mowa w art. 48 ust. 2 powinna więc stanowić regułę w przypadku wybudowania obiektu samowolnie. W tym konkretnym przypadku warunkiem legalizacji byłaby zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdza - orzekając samodzielnie poza własnymi kompetencjami o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy organy nadzoru budowlanego uniemożliwił inwestorowi skorzystanie z ewentualnej legalizacji obiektu. Wszczęcie procedury legalizacyjnej umożliwiłoby inwestorowi poczynienie starań o uzyskanie stosownych dokumentów we właściwym trybie i przed właściwymi organami. Ta wadliwość decyzji obu instancji zadecydowała o podjętym przez Sąd rozstrzygnięciu. Rozpoznając sprawę ponownie i oceniając konieczność zastosowania obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego organ wdroży prawidłowo procedurę legalizacyjną, po myśli wskazań wyżej przedstawionych. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd zaniechał przeprowadzenia dowodu z dokumentów złożonych przy skardze uznając, że w okolicznościach niniejszego postępowania sądowego nie zachodzą przesłanki ww. przepisu. Podnieść należy - organy obu instancji ustaliły, że budynek objęty niniejszym postępowaniem realizowany był od roku 1992, kiedy to wylano fundamenty, roboty budowlane przy nim trwają do chwili obecnej. Ustalenie oparto na oświadczeniu L. M. złożonym do protokołu z czynności oględzin obiektu. Stosownie do art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżący zdają się jednak precyzować przebieg robót budowlanych, co może prowadzić do oceny, że legalizacja samowoli budowlanej powinna nastąpić w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., z uwzględnieniem obowiązujących wówczas miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem powtórne szczegółowe wyjaśnienie procesu budowlanego związanego z tym budynkiem. Ustalenie czy budowa rozpoczęta w 1992 r. trwa nadal i co za tym przemawia, ewentualnie, czy i kiedy budowa został zakończona, a od kiedy trwały tylko roboty wykończeniowe (też ze wskazaniem przesłanek takiej oceny). Okoliczności te są niezbędne dla prawidłowego wdrożenia postępowania legalizacyjnego, opartego bądź na przepisach obecnie obowiązującego prawa budowlanego bądź ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.