VII SA/Wa 1934/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi H. i J. A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1934/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...].06.2006r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2006r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku (określonego halą nr 2) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (poprzedni nr [...]), położonej przy ul. [...] w R. – inwestorowi zmiany sposobu użytkowania: J. A. D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].03.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał J. A. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku (określonego hala nr 2) zlokalizowanego na działce ew. nr [...] (poprzedni nr [...]) położonej przy ul. [...] w R.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. 17 lipca 2007r. H. i J. D. złożyli wniosek o uchylenie w/w decyzji na podstawie art. 155 kpa. Po rozpoznaniu w/w wniosku organ wskazał, że w świetle art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja [...] WINB z dnia [...].09.2008r., znak: [...], nakazująca J. A. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego określonego halą nr 2, na mocy której strona nabyła prawa, nakłada na stronę określony obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach. Ponadto jedną z podstawowych przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa, jest zgoda wszystkich stron postępowania, na zmianę takiej decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo strony postępowania — K. i G. K. z dnia 21 .08.2008r., w którym nie wyrażają zgody na zmianę decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2006r. Wobec braku spełnienia podstawowej przesłanki zastosowania art. 155 Kpa — organ wojewódzki nie mógł zadość uczynić żądaniu H. i J. A. D. i zmienić własną, ostateczną decyzję z dnia [...].06.2006r. Tym samym odwołanie skarżących nie mogło być pozytywnie rozpatrzone przez organ odwoławczy, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na marginesie organ nadmienił, iż decyzja [...] WINB z dnia [...].06.2006r., znak: [...], była przedmiotem rozpatrywania przez WSA w L., który wyrokiem z dnia 24.10.2006r., sygn. akt [...], oddalił skargę na w/w decyzję, a NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1.06.2007r., sygn. akt OSK 171/07, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w L.. H. i J. D. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie za stronę aktualnego postępowania K. i G. K. w sytuacji, gdy osoby te nie są już współwłaścicielami nieruchomości (w załączeniu odpis: postanowienia Sądu o zniesieniu współwłasności, księgi wieczystej, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów), ich nieruchomość nie graniczy z budynkiem, którego dotyczy decyzja objęta aktualnie postępowaniem w trybie art. 155 kpa — a więc aktualne postępowanie nie dotyczy ich interesu prawnego ani obowiązku; 2) art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż na uchylenie lub zmianę decyzji powinny wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania w sytuacji gdy w świetle orzecznictwa NSA wymóg zgody dotyczy tylko tej strony, która nabyła prawo; 3) art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji sprowadzające się wyłącznie do stwierdzenia, że K. i G. K. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji, bez odniesienia się do zarzutów odwołania, kwestionujących zasadność uznania pp.K. za stronę jak i wskazujących, że zgoda tych osób i tak nie jest wymagana — skoro — zgodnie z przytoczonym wyrokiem NSA — nie nabyły one prawa (obowiązku) na mocy decyzji ostatecznej. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 11 lutego 2009r. skarżący wnieśli o odroczenie rozprawy i wystąpienie do: -Sądu Najwyższego o nadesłanie odpisu orzeczenia w sprawie [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej pp. K. w sprawie dotyczącej zniesienia współwłasności nieruchomości oraz -Starostwa [...] w R. o nadesłanie akt zakończonych decyzją Urzędu Rejonowego w R. z [...].09.1997r. na okoliczność zgody pp. K. na przeznaczenie nieruchomości na cele produkcyjne, udzielenia zgody przez właściwy organ na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości na zakład produkcji wyrobów cukierniczych. Na rozprawie dnia 20.02.2009r. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o odroczenie rozprawy i zwrócenie się o nadesłanie akt j.w. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 109 i 110 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniające odroczenie rozprawy. Dokumenty (akta), których dołączenia żądał skarżący nie mogły mieć również znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia – w oparciu o treść art. 155 kpa – własnej, ostatecznej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak zatem trafnie wskazał organ podstawową przesłanką umożliwiającą zmianę lub uchylenie decyzji w omawianym trybie jest wyrażenie zgody na tę zmianę przez stronę postępowania. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że G. i K. K., którzy byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].06.2006. nie wyrazili zgody na zmianę (uchylenie) tej decyzji. Niekwestionowane jest również to, że postanowieniem z dnia 31 grudnia 2007r. w sprawie [...] (obecnie prawomocnym) Sąd Rejonowy w R. dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w R. w ten sposób, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (której dotyczy decyzja, która miałaby podlegać zmianie) została przyznana na wyłączną własność H. i J. D. na zasadach wspólności ustawowej. Okoliczność ta – w ocenie skarżących – skutkuje utratą po stronie pp. K. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu albowiem utracili tytuł prawny do nieruchomości, na której posadowiony był budynek, którego dotyczyła decyzja z dnia [...].03.2006r. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii: zgoda jakich osób jest niezbędna do rozpoznania wniosku w oparciu o art. 155kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym zakresie prezentowane są 3 stanowiska. Zwolennicy pierwszego z nich podnoszą, że dla spełnienia przesłanki uzyskania zgody strony w postępowaniu zmieniającym decyzję ostateczną niezbędna jest zgoda tych osób, które na mocy tej decyzji "nabyły prawo" (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006r. IIISA/Wa 3231/05 lex 220025). Zwolennicy innego poglądu stoją na stanowisku, że stroną jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone ostateczną decyzją, nie zaś każdy kto ma interes prawny aby doszło do zmiany – gdyż krąg uczestników został ustalony w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2000r., ISA 1433/99, lex 77607, wyrok NSA z dnia 23.05.2000r., IVSA 890/98, lex 54735). I wreszcie zwolennicy trzeciego poglądu prezentują stanowisko, że weryfikacja w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Ponieważ nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 kpa zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadać czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2000r. w sprawie IVSA 816/99 LEX nr 53385 ) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ostatni pogląd a zatem, że podmiotami, których zgoda jest niezbędna na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej są osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zmieniającym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa wszczyna nowe postępowanie a zatem obowiązkiem organu jest ustalenie – jak w każdej innej sprawie - kręgu osób, których interesu prawnego może ono dotyczyć. Ponieważ – jak podkreślił NSA- nie zawsze krąg stron w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym i nadzwyczajnym jest tożsamy, nie do zaakceptowania w państwie prawa byłaby sytuacja gdyby – bez zgody, a często nawet wiedzy osób, które nabyły prawo po tym jak decyzja, która ma być zmieniona (uchylona) stała się ostateczna doszło do zmiany sytuacji prawnej tych osób, ukształtowanej zmienianą decyzją. A zatem - biorąc pod uwagę, że zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa nie są ograniczone żadnym terminem może dojść do sytuacji gdy strony "pierwotnego" postępowania utracą interes prawny a nawet faktyczny w wyrażaniu zgody na wnioskowane zmiany natomiast decyzja będzie kształtowała sytuację prawną ich następców prawnych (pod tytułem szczególnym albo ogólnym). Powyższe uzasadnia przyjęcie stanowiska, że podstawową przesłanką do zastosowania art. 155 kpa to jest wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji przez podmioty, które w tym postępowaniu to jest toczącym się w oparciu o art. 155 kpa - mają przymiot strony. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].03.2006r.- jak wynika z jej rozdzielnika stroną był inwestor. Decyzja została także doręczona "do wiadomości" G. K.. Nie wynika z jej treści czy ten ostatni – w ocenie organu -posiadał przymiot strony czy też liczna korespondencja i doręczenie decyzji wynikało jedynie z faktu zainicjowania przez niego postępowania, jednakże analiza akt wskazuje, że G. K. taki przymiot przysługiwał m.in. z uwagi na to, że był wówczas współwłaścicielem nieruchomości, na której posadowiony był budynek, którego użytkowanie zostało zmienione przez J.D.. Za taką interpretacją przemawia też to, że organ – po złożeniu wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie zwrócił się do K.G.K. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji a zatem traktował ich jako stronę tego postępowania. W takiej sytuacji – biorąc pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną co do kręgu podmiotów, które winny wyrazić zgodę na zmianę należy wskazać, że skoro K. G. K. nie są właścicielami działki nr [...] stracili interes prawny oparty na prawie własności do tej nieruchomości. Nie oznacza to jednak – samo przez się – że nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie może bowiem ujść uwadze, że mocą postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 31 grudnia 2007r. K.G. K. stali się właścicielami nieruchomości o nr [...], która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której została zrealizowana inwestycja. Organ zobowiązany był zatem do oceny czy z tego tytułu K.G. K. nie przysługuje status strony (oczywiście pod warunkiem, że w dalszym ciągu są jej właścicielami). Reasumując - w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo organy administracji uznały, że podstawową przesłanką pozwalającą na zmianę decyzji z dnia [...].06.2006r. była zgoda stron postępowania, z tym że organ nie wyjaśnił, zgodnie z regułami zawartymi w art. 7 i 77§1 kpa – jakim podmiotom przysługuje w niniejszej sprawie – toczącej się w oparciu o art. 155 kpa – status strony. Nieprawidłowo organ uznał, że zgoda ta powinna być wyrażona przez osoby, które były stronami postępowania pierwotnego. W ocenie Sądu zgoda ta powinna być wyrażona przez podmioty posiadające interes prawny w sprawie zmiany (uchylenia) takiej decyzji. Organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie a w konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art.7, 77§1 i 107§7 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną a zatem ustali jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu i czy ewentualnie wyrażają one zgodę na zmianę tej decyzji. W pierwszej kolejności organ winien jednak rozważyć, czy wniosek o zmianę decyzji mógłby być pozytywnie rozpoznany przy spełnieniu w/w przesłanki biorąc pod uwagę charakter decyzji z dnia [...].03.2006r. Zgodnie bowiem z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wzruszenie decyzji w oparciu o art. 155 kpa może dotyczyć tylko decyzji o charakterze uznaniowym lub przy wydawaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (tak m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996r. IIISA 362/95 niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r. w sprawie IIOSK 352/06 lex 339409). Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania została wydana w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy- Prawo budowlane. Ustawodawca wskazuje w nim, że w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie organ "nakazuje" przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. A zatem przepis ten ma charakter stanowczy. Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wskazana przez organ okoliczność, że decyzja [...] WINB z dnia [...].06.2006r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...].03.2006r., była przedmiotem rozpatrywania przez WSA w L. oraz NSA. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym decyzje zapadające w trybie art. 155 kpa mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe. W trybie tym nie mogą być zmienione jedynie decyzje, które dotknięte są wadą nieważności (tak też w/w NSA z dnia 23 lutego 2007r. w sprawie IIOSK 352/06). Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1279 ze zm.) należało orzec jak na wstępie.