VII SA/Wa 1934/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R. N. działającego pod firmą [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. N. działającego pod firmą [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1934/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 roku w przedmiocie zatwierdzenia R. N. projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], z obrębu [...] w [...], przy ulicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż Starosta przyjął , że teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy śródmiejskiej , co uzasadnia zastosowanie przepisów umożliwiających zmniejszenie wartości warunkujących zachowanie norm przesłaniania i nasłonecznienia o połowę ( § 60 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) zaniechał jednakże zbadania i ustalenia prawidłowości założeń przyjętych przez projektanta w zakresie położenia przedmiotowych nieruchomości na terenie śródmiejskiej strefy mieszkaniowej . Organ II instancji wskazał, że Starosta [...] nie dokonał analizy projektowanej inwestycji w kontekście definicji " zabudowy śródmiejskiej" zawartej w § 3 pkt.1 cytowanego wyżej rozporządzenia , a jedynie oparł się wyłącznie na "nieposiadającym żadnej mocy prawnej piśmie Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 grudnia 2017r., zawierającym informację, teren inwestycji względu na charakter istniejącej i projektowanej zabudowy znajduje się w strefie zabudowy śródmiejskiej. Z powyższego Wojewoda [...] wywiódł, że zachodzi w niniejszej sprawie potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie , co uzasadnia uchylenie omawianej decyzji organu I instancji , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył R. N. , wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: a) art. 217 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez ich pominięcie, i przyjęcie, że pismo Burmistrza Miasta [...] "nie posiada żadnej mocy prawnej", podczas gdy złożone pismo stanowi materialnie rzecz biorąc zaświadczenie i zostało ono wydane w przepisanej formie przez organ jednostki samorządu terytorialnego sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jest dla organu wiążące; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie że Starosta obowiązany był do dokonania własnej analizy w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość znajduje się w centrum miasta; c) art. 15 k.p.a poprzez zaniechanie dokonania samodzielnych ustaleń w sprawie i bezpodstawne uchylenie decyzji, w sytuacji gdy sprawa została dostatecznie wyjaśniona a próba weryfikacji ustaleń Starosty przez Wojewodę doprowadziłaby do tożsamych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza akt sprawy prowadzi , w ocenie Sądu , do wniosku , że sprzeciw Skarżącego R. N. działającego pod firmą [...] zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istotnym jest , że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Ustawa ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. , gdzie przepisem art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64 a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 , skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. A zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut , że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem narusza art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazano wyżej skorzystanie z dyspozycji tego przepisu jest możliwe wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć bowiem należy , że sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznać należy za niedopuszczalne. Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania . Wskazane reguły nie zostały przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie , zdaniem Sądu , zachowane. Organ I instancji przyjął , że teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy śródmiejskiej , co uzasadnia zastosowanie przepisów umożliwiających zmniejszenie wartości warunkujących zachowanie norm przesłaniania i nasłonecznienia o połowę co wynika z treści par.60 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaniechał jednak zbadania i ustalenia prawidłowości założeń przyjętych przez projektanta w zakresie położenia przedmiotowych nieruchomości na terenie śródmiejskiej strefy mieszkaniowej . Ocenić należy, że organ II instancji wadliwie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż konieczne jest uchylenie decyzji Starosty [...] do ponownego rozpoznania z tej przyczyny, że organ ten nie dokonał analizy projektowanej inwestycji w kontekście definicji " zabudowy śródmiejskiej" zawartej w par.3 pkt.1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien " odnieść się do indywidualnych parametrów i cech zabudowy stanowiącej sąsiedztwo projektowanej inwestycji , takich jak pełniona funkcja forma czy stopień intensywności i rozproszenia zabudowy, jak również innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich". W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował w sprawie niniejszej art.138 § 2 k.p.a. Jak wskazano na wstępie wskazany przepis pozwala organowi odwoławczemu na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w taki sposób, że organ I instancji procedując nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego , a więc w taki sposób, że organ II instancji nie ma możliwości uzupełnienia tego postępowania w oparciu o treść art. 136 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art.15 k.p.a. Mając na uwadze zakres wytycznych udzielonych organowi I instancji przez Wojewodę [...] nie można uznać, iż potwierdza on konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego , co najmniej w znacznej części. To zaś oznacza, że organ odwoławczy uchylił się od wydania merytorycznej decyzji rozpoznającej istotę sprawy. Zarzuty skargi , odnoszące się do oceny mocy dowodowej pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 grudnia 2017r., nie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania , z przyczyn wskazanych wyżej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 151a § 1 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak na wstępie.