VII SA/Wa 1934/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. C. i Z. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2025 r. nr 700/2025 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. C. i Z. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 4 czerwca 2025 r., nr 700/2025, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako organ lub MWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako: PINB dla [...]) z [...] marca 2025 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla [...] nakazującej B.C. i Z. C. (dalej także jako skarżący) dokonanie rozbiórki kontenera o wymiarach zewnętrznych 2,40 x 3,60 m i wysokości 2,75 m na nieruchomości przy ul. [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] w Dzielnicy R. [...]. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Na podstawie ostatecznej decyzji PINB dla [...] z [...] października 2020 r., nr [...], nakazano skarżącym, dokonanie rozbiórki samowolnie posadowionego kontenera o wymiarach zewnętrznych 2,40m x 6,30m i wysokości 2,75m na nieruchomości położonej przy ul. [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] w Dzielnicy R. [...]. W związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązku wskazanego w decyzji Nr [...] PINB dla [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 132, dalej jako: u.p.e.a.) przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie wynikającego z niej obowiązku. W dniu 14 lutego 2022 r. skarżącym doręczono upomnienia nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji o rozbiórce. Czynności kontrolne dokonane 13 kwietnia 2022 r. na nieruchomości skarżących wykazały, że decyzja nie została wykonana w całości. Stwierdzono, że na działce istnieje konstrukcja stalowa kontenera. W dniu 30 listopada 2022 r. przedstawiciel organu przeprowadził kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany. Mając na uwadze poczynione ustalenia PINB dla [...] w dniu [...] grudnia 2022 r. wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], które doręczono skarżącym 28 grudnia 2022 r. Skarżący w piśmie z 30 grudnia 2022 r. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, powołując się na przesłankę nieistnienia obowiązku. Postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. PINB dla [...] oddalił przedstawiony zarzut, a następnie MWINB postanowieniem z 9 maja 2023 r. nr 739/2023 utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Od tego postanowienia skarżący złożyli skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2024 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1665/23) oddalił. Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w niniejszej sprawie przez przedstawiciela PINB dla [...] w dniu 12 czerwca 2023 r. również nie wykazały wykonania dyspozycji egzekwowanej decyzji w całości. Stwierdzono istnienie ramy stalowej - pozostałości dawnego kontenera. Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. PINB dla [...] nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego z [...] października 2020 r. nakazującą dokonanie rozbiórki kontenera. MWINB, na skutek zażalenia skarżących, postanowieniem z 26 lutego 2024 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 3 000 zł. Następnie PINB dla [...] postanowieniem z [...] marca 2025 r., wydanym na podstawie art. 127 i art. 128 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., skierował do wykonania zastępczego obowiązek wynikający z decyzji rozbiórkowej. Od tego postanowienia skarżący wnieśli zażalenie. MWINB wspomnianym na wstępie postanowieniem z 4 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżących przedstawionych w zażaleniu organ wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Zaznaczył, że decyzja o rozbiórce jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości, a organy administracji publicznej są nią związane. W niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego. Wobec powyższego zdaniem MWINB organ pierwszej instancji prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Nr [...]. W ocenie organu w zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska PINB, a ponadto organ nie dostrzegł nieprawidłowości związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Skargę od tego postanowienia złożyli B. i Z. C. wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. brak ustaleń faktycznych w sprawie uniemożliwiający podjęcie właściwego rozstrzygnięcia polegający na bezpodstawnym twierdzeniu MWINB zawartym w uzasadnieniu do skarżonego postanowienia, że "na terenie posesji istnieje rama stalowa dawnego kontenera", "pozostawiono stalową konstrukcję kontenera", podczas gdy w rzeczywistości cały sporny obiekt jest drewniany; 2. pominięcie faktów w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, które umożliwiło organowi drugiej instancji ukrycie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego prowadzące do błędnego wydania postanowienia PINB Nr [...]; 3. pominięcie faktu, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie decyzji, która została wykonana w całości o czym organ pisemnie powiadomił skarżących; 4. błędy w ustaleniach stanu prawnego sprawy wyrażającego się w stwierdzeniu organu, że decyzja PINB [...] nie została wycofana z obrotu prawnego i dlatego jest decyzją obowiązującą mimo, że decyzja ta została wykonana w całości o czym organ pisemnie powiadomił skarżących; 5. kontynuowanie postępowania egzekucyjnego z rażącym naruszeniem przepisów, m.in. przez niedotrzymywanie terminów przysługujących skarżącym do złożenia skargi do Sądu i uzyskania orzeczenia oraz prawa do wykorzystania ustawowego czasu przysługującego skarżącym na wykonanie obowiązku w związku z orzeczeniem Sądu; 6. ukrywanie niekompetencji urzędnika PINB działającego niezgodnie z przepisami prawa, m.in. tego, że urzędnik wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie którą wcześniej uznał za zakończoną; 7. udział w finansowym niszczeniu skarżących dla osobistej satysfakcji urzędników PINB nieudolnie prowadzących postępowanie administracyjne od przeszło sześciu lat grzywny w celu, przymuszenia w maksymalnej wysokości, określeniu kwoty kosztów wykonania zastępczego nieadekwatnie do realiów sprawy; 8. przyzwolenie na posługiwanie się kłamstwami przez PINB w sprawie, m.in. poprzez ukrywanie pisma urzędnika informującego skarżących o zamknięciu postępowania w spornej sprawie tj. wycofujące dalsze obowiązywanie decyzji PINB Nr [...] oraz akceptację dalszego prowadzenia postępowania bez sprawdzenia stanu faktycznego; 9. pomijanie kluczowych faktów w rozstrzyganej sprawie m.in. przez nieodnoszenie się do zarzutów skarżących, że wydane postanowienia nakładające na skarżących kary grzywny w celu przymuszenia przez organy obu instancji zostały wydane błędnie, tj. w czasie gdy skarżący oczekiwali na rozstrzygnięcie złożonej skargi do Sądu w sprawie; 10. stwarzanie wrażenia rzetelności działań podejmowanych przez urzędnika PINB wyrażone przez kłamliwe zestawianie "faktów" m.in. przez wskazywanie, że urzędnik dokonał czynności kontrolnych dzień przed odebraniem przez skarżących upomnienia w sprawie rozbiórki, które zostało wysłane tydzień wcześniej. MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej przedstawione są zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla [...] o skierowaniu obowiązku wynikającego z decyzji o rozbiórce do wykonania zastępczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły art. 127 i art. 128 u.p.e.a. Zgodnie z art. 127 tej ustawy wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Stosownie zaś do art. 128 § 1 i 1a u.p.e.a. w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Postanowienie takie zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku a zatem jego zastosowanie musi wiązać się z pewnym ustaleniem, że obowiązek nie został wykonany (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 122/24). Zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący mimo kilkukrotnych kontroli oraz nałożenia przez organ nadzoru budowlanego grzywny celem przymuszenia do wykonania rozbiórki kontenera znajdującego się na ich działce obowiązku tego nie wykonali w całości tzn. na działce skarżących w dalszym ciągu istnieje element spornego kontenera w postaci metalowej ramy. Okoliczność ta spowodowała konieczność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Z kolei skarżący twierdzą, że obowiązek rozbiórki został przez nich wykonany w całości i o tej okoliczności informowali organy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było zatem stwierdzenie czy ustalenia poczynione w sprawie przez organ egzekucyjny mogły stanowić podstawę do nałożenia na skarżących środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Innymi słowy czy organ posiadał aktualne informacje dotyczące istnienia spornego obiektu budowlanego. Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że organ nadzoru budowlanego podejmował próby ustalenia, czy skarżący wykonali ciążący na nich obowiązek rozbiórki spornego kontenera. Z protokołów kontroli z: 13 kwietnia 2022 r., 30 listopada 2022 r., 18 stycznia 2023 r. i 12 czerwca 2023 r. wynika, że obowiązek ten nie został wykonany w całości. Będący na miejscu pracownik organu każdorazowo stwierdzał, że na działce skarżących w dalszym ciągu pozostają nierozebrane elementy kontenera, którego dotyczyła decyzja rozbiórkowa z [...] października 2020 r. Powyższe ustalenia wynikające przede wszystkim z wymienionych protokołów kontroli dały organowi pierwszej instancji podstawę do nałożenia na skarżących, postanowieniem z [...] czerwca 2023 r., grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją. Wydanie tego postanowienia zostało poprzedzone kontrolą na miejscu, która obyła się w dniu 12 czerwca 2023 r. W protokole kontroli zapisano, że na terenie działki skarżących nadal pozostaje rama stalowa stanowiąca pozostałość spornego kontenera. Wobec tego organ nakładając na skarżących grzywnę dysponował aktualną wiedzą o braku wykonania nakazu rozbiórki. Taką wiedzą nie dysponował jednak w przypadku wydania zaskarżonego postanowienia albowiem kontrola z 12 czerwca 2023 r. była ostatnią kontrolą działki skarżących. Należy jeszcze raz zaznaczyć, że zastosowanie środka egzekucyjnego wymaga jednoznacznego ustalenia, czy egzekwowany obowiązek w dalszym ciągu istnieje. Przepisy u.p.e.a. w art. 7 § 2 statuują jedną z zasad tego postępowania – stosowanie środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, który dotąd nie został wykonany. Orzeczony zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego był kolejnym środkiem zastosowanym w postępowaniu po grzywnie celem przymuszenia. Organ w prawidłowej kolejności zastosował oba środki zaczynając od mniej uciążliwego dla skarżących, niemniej jednak orzekając wykonanie zastępcze nie ustalił, czy grzywna celem przymuszenia nie przyniosła oczekiwanych rezultatów czyli czy przedmiot egzekucji nadal istnieje. Sąd miał na uwadze okoliczność, że skarżący odmawiają urzędnikom PINB wejścia na teren swojej działki, a to, co należy zaznaczyć, na nich spoczywa obowiązek wykazania, że nałożony obowiązek rozbiórkowy został wykonany. Sąd wziął również pod uwagę, że organy nie uwzględniły zarzutów egzekucyjnych skarżących, w ramach których badano istnienie obowiązku podlegającego egzekucji, a sąd administracyjny oddalił skargę na postanowienie o oddaleniu zarzutów (wyrok z 8 stycznia 2024 r.). Niemniej jednak, zdaniem Sądu, organ celem ustalenia czy łagodniejszy ze środków egzekucyjnych czyli grzywna celem przymuszenia nie przyniósł efektu w postaci całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego powinien był przynajmniej podjąć próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu, w szczególności w sytuacji, gdy skarżący w piśmie z 23 kwietnia 2024 r. zgłaszali, że obowiązek został wykonany, na dowód czego przesłali dokumentację fotograficzną. Okoliczności tych organ nie zweryfikował ani nie podjął próby ich weryfikacji. Z akt sprawy nie wynika, aby po dacie 12 czerwca 2023 r. organ kontrolował wykonanie decyzji rozbiórkowej. Tym samym w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ naruszył też art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ nie podjął wszelkich możliwych środków w celu ustalenia czy na datę orzekania o nakazie zastępczego wykonania decyzji o rozbiórce istniał przedmiot tego obowiązku czyli kontener, bądź jego elementy. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie narusza także art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Z przepisów tych wynika obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu lub odpowiednio w zażaleniu. W niniejszej sprawie skarżący w zażaleniu wyraźnie wskazali, że obowiązek rozbiórki kontenera został wykonany. Zgłoszona przez nich okoliczność powinna zostać zweryfikowana przez organ albo przynajmniej powinna spowodować inicjatywę dowodową w tym zakresie. Takich działań po stronie organu zabrakło. Organ oparł się na ustaleniach kontroli z czerwca 2023 r. w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane niemal dwa lata później. Sąd uchylił wyłącznie zaskarżone postanowienie MWINB z 4 czerwca 2025 r. albowiem w jego ocenie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do załatwienia sprawy nie wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, który na podstawie art. 136 k.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ podejmie próbę kontroli nieruchomości, której dotyczyła decyzja rozbiórkowa PINB dla [...] z [...] października 2020 r. celem ustalenia czy aktualnie istnieje przedmiot postępowania egzekucyjnego, a w przypadku ustalenia, że orzeczony decyzją o rozbiórce nakaz jest nadal niewykonany w uzasadnieniu postanowienia odniesie się do zarzutów stawianych przez skarżących. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutów skarżących, w ramach których kwestionowali oni wysokość wymierzonej im grzywny, czy ustalenia organów w związku z postępowaniem w sprawie zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Kwestie te były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i sądowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku) zaliczając na ich poczet kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżących tytułem wpisu od skargi.