VII SA/Wa 1936/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1936/08 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2008r., na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W., nakazał wykonanie zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora G. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że B. S. sąsiad inwestora w dniu [...].04.2008r. powiadomił nadzór budowlany o samowolnie prowadzonych robotach budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu [...].05.2008r. kontroli posesji i ustalił, że prowadzone są tam roboty budowlane polegające na nadbudowie poddasza, adaptacji pomieszczeń i ociepleniu budynku. Jednocześnie ustalono, że inwestor w dniu [...].02.2008r dokonał w Delegaturze Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, wymianie pokrycia dachowego, oraz remoncie instalacji wodno- kanalizacyjnej i co. Biorąc pod uwagę faktyczny zakres prowadzonych robót budowlanych, organ uznał, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, wobec czego organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymał wykonywanie robót budowlanych. Natomiast nałożone na inwestora obowiązki miały na celu doprowadzenia samowolnie nadbudowanej części obiektu do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie kolejnej kontroli w dniu [...].06.2008r Inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że mimo wydania postanowienia z dnia [...].05.2008r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (inwestor postanowienie to otrzymał w dniu [...].06.2008r) nadal prowadzone są prace budowlane na poddaszu przedmiotowego budynku . Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi G. Sp. z o.o. dokonanie rozbiórki nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. Organ wskazał, że wobec kontynuowania wstrzymanych robót budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego musiał nakazać w drodze decyzji rozbiórkę nadbudowanej części obiektu. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008r. nakazującej rozbiórkę, wniosła spółka G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając odwołanie skarżący podniósł, że w dniu [...] lutego 2008r. Spółka G. Sp z o.o. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, wymianie pokrycia dachowego oraz remoncie instalacji w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Inwestor wskazał, że nie dokonał nadbudowy kondygnacji, a jedynie poprawił komfort i parametry mieszkań na istniejącej już kondygnacji budynku. Po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w zakresie nadbudowy budynku spółka podporządkowała się zakazowi dążąc do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego w prawem. Teren budowy został zabezpieczony, a pracownicy spółki nie prowadzili już żadnych prac budowlanych. Podjęte zostały działania, które miały na celu doprowadzenie do legalizacji kwestionowanej budowy. W odwołaniu wskazano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji został złożony już w dniu [...] stycznia 2008r., a ponadto inwestor przystąpił do gromadzenia niezbędnej dokumentacji techniczno -budowlanej. Od organu prowadzącego postępowania uzyskane zostało ustne zapewnienie, że prace nie związane z konstrukcją mogą być nadal prowadzone. Nadto odwołujący się podnosił, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008r. nie zostało ustalone, kto i w jakim zakresie prowadził prace budowlane. Organ bezpodstawnie przyjął, że prace prowadzone były przez pracowników inwestora. Tymczasem prace te mogły być prowadzone przez osoby trzecie, które miały już podpisane umowy przedwstępne na nabycie lokali przy czym ich zakres nie wymagał zgody organu nadzoru budowlanego. Wyniki kontroli z dnia [...].06.2008r. nie zostały mu przedstawione i nie miał możliwości ustosunkowania się do stwierdzonych tam zdarzeń. Tym samym postępowanie przed organem I instancji naruszało zasadę zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 kpa, oraz zasadę umożliwienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania - art. 10 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującej rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, które było wymagane, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Po wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2008r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przedstawiciel organu nadzoru budowlanego, w dniu [...] czerwca 2008r. przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowego obiektu, w wyniku której stwierdził, że na terenie poddasza kontynuowane są roboty budowlane. Z uwagi na powyższe i zgodnie z art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że dla orzeczenia nakazu rozbiórki wystarczającym był fakt kontynuowania robót budowlanych prowadzonych na poddaszu, (które powstało w wyniku samowolnej nadbudowy) wcześniej wstrzymanych postanowieniem organu powiatowego. Prace zmierzające do adaptacji pomieszczeń należało uznać za jeden z etapów wykonywanego zamierzenia budowlanego jakim była nadbudowa budynku, co przesądzało o objęciu ich dyspozycją postanowienia o wstrzymaniu. Spółka z o.o. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008r. - nakazującą dokonanie rozbiórki nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w W. Skarżąca spółka domagała się: uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50a w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie faktu, że inwestor na mocy aktów notarialnych z dnia 1 i dnia 31 lipca 2008 r. zbył prawo własności do lokali znajdujących się w tej części budynku, co do której orzeczono nakaz rozbiórki. Naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów , art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu; jak również art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez brak ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością. Skarżąca wywodziła, że stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji wydanych m.in. w trybie art. 50a może być inwestor, właściciel lub zarządca. Z przepisu tego wynika, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może obciążać nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W sprawie tej decyzja o nakazie rozbiórki nie mogła być skierowana tylko do inwestora, gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie był już właścicielem tej części nieruchomości, co do której orzeczono nakaz rozbiórki. Prawo własności samodzielnych lokali zostało zbyte na rzecz G. W., Z. K., P. K. i M. Ł., na mocy aktów notarialnych z dnia 1 i dnia 31 lipca 2008r. - umów ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącej, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy i w zależności od wyniku ustalić prawidłowo adresata decyzji z art. 50a ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ II instancji nie dokonał ustaleń, czy do wykonania czynności nakazanych decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązana była rzeczywiście spółka z o.o G. Nadto w skardze podniesiono, że inwestor nie był powiadomiony o sporządzeniu protokółu kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. co uniemożliwiało mu ustosunkowanie się do zawartych tam ustaleń, na podstawie których wydano później decyzję organu pierwszej instancji. W protokole organ nie określił, czy prowadzone prace miały charakter robót budowlanych, nie wyjaśnił również kto je wykonywał. W ocenie skarżącego prowadzenie przez osoby trzecie prac polegających np. na gładzeniu ścian, kładzeniu tapety, nie mogło być uznane za prace budowlane zatem sankcja rozbiórki nie mogła mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenie co do zasadności rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wskazany jako podstawa prawna decyzji nakazującej rozbiórkę przepis art. 50 a Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wprowadzono w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy. Przepis ten obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dotyczy on m. in. postanowień wstrzymujących roboty a wydawanych w trakcie procedur legalizacyjnych samowolę budowlaną (art. 48 ust. 2). Należy podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego znosi procedurę legalizacyjną. Przy czym zarówno wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych jak i nakaz rozbiórki będący konsekwencją naruszenia tego zakazu, mają zastosowanie tylko wówczas gdy ustalono, iż w sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli stwierdzenie prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia. W tym zakresie powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił podczas kontroli w dniu [...] maja 2008r., że inwestor prowadził roboty budowlane polegające na nadbudowie poddasza, adaptacji pomieszczeń i ociepleniu budynku. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Nie ma zatem znaczenia fakt, że inwestor w dniu [...] lutego 2008r dokonał w Delegaturze Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, wymianie pokrycia dachowego, oraz remoncie instalacji wodno- kanalizacyjnej i co. - skoro zakresem robót wykroczył znacznie poza zgłoszenie. Biorąc pod uwagę faktyczny zakres prowadzonych robót budowlanych, organ zasadnie uznał, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Dlatego twierdzenia skarżącego, że nie dokonał nadbudowy kondygnacji, a jedynie poprawił komfort i parametry mieszkań na istniejącej już kondygnacji budynku są gołosłowne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ( w tym fotograficznym). Mimo to stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę musiał uwzględnić dowody i okoliczności, które istniały w dniu wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, a nie były znane temu organowi. Tymi okolicznościami (potwierdzonymi dołączonymi do skargi kserokopiami aktów notarialnych), był fakt zbycia w dniu [...] lipca 2008r. lokali znajdujących się na kondygnacji objętej nakazem rozbiórki, przy czym zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w dniu [...] września 2008 r. Wprawdzie inwestor miał obowiązek wskazać organowi nadzoru budowlanego II instancji na zmianę stanu prawnego, czego nie uczynił ale jednocześnie, gdyby organ dokonał własnych ustaleń faktycznych mógłby samodzielnie dowiedzieć się o tej zmianie, bowiem już w odwołaniu zawarte było stwierdzenie, że prace prowadzone były przez osoby trzecie, które miały podpisane umowy przedwstępne na nabycie lokali. Zatem stwierdzenie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie prawa własności na datę wydania decyzji organu II instancji musiał być uwzględniony Zmiana ta dawała podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi. Skoro prawo własności lokali zostało zbyte na rzecz G. W., Z. K., P. K. i M. Ł., na mocy sporządzonych w dniu [...] lipca 2008r. aktów notarialnych umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży, to decyzja utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki, w dacie jej wydania nie mogła być skierowana tylko do inwestora, gdyż nie był jedynym właścicielem tej części nieruchomości, co do której orzeczono nakaz rozbiórki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania - należałoby rozważyć, czy nałożenie obowiązku rozbiórki ostatniej kondygnacji obiektu budowlanego, tylko na dotychczasowego inwestora może być wykonalne skoro jego realizacja naruszałaby sferę własności innych podmiotów nie tylko inwestora. Organ, powinien zatem uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i w zależności od jego wyniku oraz rozwoju sprawy ustalić prawidłowo adresata dalszych rozstrzygnięć. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że słusznie skarżący podnosi, iż sporządzony przez pracownika organu I instancji protokół z dnia [...] czerwca 2008r. był zbyt ogólnikowy mimo, że jego znaczenie dowodowe było ogromne. Skutki decyzji wydanej na jego podstawie polegają bowiem na obligatoryjnym nakazie rozbiórki i braku możliwości legalizacji. Słusznie podniesiono, że w protokole kontroli organ nie określił, na czym polegały prace budowlane, i kto je wykonywał (w odniesieniu do relacji z inwestorem). Wykonywanie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania musi być starannie udowodnione. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że skarżący miał możność kwestionowania ustaleń zawartych w tym protokole oraz zwalczać je (co czynił) już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zatem sam fakt niezapoznania skarżącej spółki z protokołem, nie miał bezpośredniego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.