VII SA/Wa 1937/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A S na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Minister Rozwoju decyzją z [...] września 2020r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.- dalej z.r.i.d.), po rozpatrzeniu odwołania A S– utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. Nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.:"Rozbudowa autostrady [...] na odcinku województwa [...]. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, zarzutów odwołania oraz zakresu kompetencji organu odwoławczego Minister stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 11 d ust. 1 pkt 1 i pkt 5 z.r.i.d. Projekt budowlany jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającą brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz decyzjami: Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. i Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. - pozwoleniami wodnoprawnymi. Spełnia też wymagania z art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Stosownie do art. 11 d ust. 7a z.r.i.d., inwestor załączył wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24I ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi oraz opinie, określone w art. 11b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 pkt 8 z.r.i.d., jak i dowody o braku zastrzeżeń do wniosku. W ocenie Ministra prawidłowo poinformowano strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z dokumentacją. Organ podkreślił, że zastrzeżenia do inwestycji zostały przesłane inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do poruszonych zagadnień. Zgodnie z art. 11f ust. 3 z.r.i.d. organ doręczył decyzję wnioskodawcy i zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją poinformował o wydaniu decyzji zawiadomieniem z [...] listopada 2019 r. z podaniem - zgodnie z art. 11f ust. 4 z.r.i.d. - informacji o miejscu, w którym można zapoznać się z decyzją. Zostały też spełnione wymogi określone w art. 11 f ust. 1, jak i prawidłowo wyznaczono termin wydania nieruchomości (art. 16 ust. 2 cyt. ustawy). . Odnosząc się natomiast do odwołania A S, jako niezasadny organ uznał zarzut braku zgody skarżącej na podział i zajęcie pod inwestycję części jej działki nr [...] z obr. [...][...]. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił specyfikę tego postępowania podkreślając, że ze specustawy drogowej nie wynika obowiązek posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją, jak i zgody na wejście na teren nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji. Przejście własności następuje bowiem z mocy prawa (por. art. 12 ust. 4 z.r.i.d.). Zgodnie zaś z art. 11e nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Co do żądania skarżącej o przydział innej nieruchomości organ zaznaczył, że sprawy te rozpatrywane są w odrębnych postepowaniach (23 z.r.i.d. w zw. z art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami.). Skargę na powyższą decyzję złożyła A S i wnosząc o jej uchylenie podtrzymała wcześniejsze zarzuty wskazując, że: nie została zawiadomiona, jako współwłaścicielka działki nr [...] o rozbudowie; informowała inwestora, że proponowany podział działki jest nie do zaakceptowania ponieważ zostanie bez dojazdu do działki nr [...]; prawo geodezyjne zabrania podziału działki i pozostawienia terenów bez dojazdu a tym samym korzystania z prawa własności; nie była informowana o terminie podziału działki - wszczęciu postępowania; nie uczestniczyła – jak i sąsiedzi - przy rozgraniczeniu działki nr [...]; nie była informowana o terminie wyceny oraz spisie z natury drzewostanu i innych składników mających wpływ na wysokość odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Wadliwości zaskarżonej decyzji skarżąca upatrywała przede wszystkim w braku zawiadomienia jej o planowanej inwestycji oraz wadliwym podziale jej nieruchomości pod rozbudowę, który pozbawia skarżącą dojazdu do pozostałej części nieruchomości tj. działki nr [...]. Podnosiła również, że prawo geodezyjne zabrania podziału działki i pozostawienia terenów bez dojazdu a tym samym korzystania z prawa własności; nie była informowana o terminie podziału działki - wszczęciu postępowania, jak i nie uczestniczyła przy rozgraniczeniu ww. działki nr [...] oraz nie była informowana o terminie wyceny oraz spisie drzewostanu i innych składników mających wpływ na wysokość odszkodowania. Wyjaśnić zatem trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania administracyjnego przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (z.r.i.d.), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 z.r.i.d. Ze szczegółowej analizy przedstawionej w zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że warunki te w niniejszej sprawie zostały spełnione, nie ma zatem potrzeby ich ponownie przytaczać. Podkreślenia wymaga również, że w takim postępowaniu organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. Ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych. Nie nałożył też na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku (por. wyrok NSA: z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490). W art. 12 z.r.i.d. ustawodawca uregulował kwestie związane z nabywaniem nieruchomości pod drogi, a więc sposób przeniesienia własności nieruchomości, sposób podziału nieruchomości i jego zatwierdzania, wpisu do księgi wieczystej i w katastrze nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz skutki prawne, jakie powoduje decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 z.r.i.d. nieruchomości lub ich części objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się bowiem własnością odpowiednio Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Tym samym nabycie nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że inwestor nie musiał uzyskać zgody skarżącej na wykonanie inwestycji drogowej na części jej nieruchomości. Rację ma organ również co do tego, że kwestie odszkodowawcze – w tym ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej - nie mogą stanowić przedmiotu rozważań w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzucanego niezawiadomienia skarżącej "o planowanej rozbudowie Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 11 d ust. 5 z.r.i.d. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wysyłane wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez kataster nieruchomości rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Funkcję tę pełni ewidencja gruntów i budynków (art. 53a ww. ustawy). Przytoczony przepis upraszcza zatem obowiązek ustalania aktualnych adresów stron postępowania, przyjmując, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości, niezależnie od jego aktualności, jest skuteczne. Pozostałe strony są zawiadamiane poprzez obwieszczenia, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, a także na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Podobnie w art. 11f ust. 3 z.r.i.d. dotyczącym doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustawodawca rozróżnił strony postępowania, to jest wnioskodawcę (inwestora) oraz pozostałe strony do każdej z tych kategorii przyjmując odmienny sposób doręczenia decyzji. W pierwszym przypadku następuje ono w sposób bezpośredni, natomiast pozostałe strony postępowania zawiadamia się przez obwieszczenie, a więc poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia (ogłoszenia) oparte jest zatem na tzw. fikcji prawnej, że każda ze stron postępowania, wykazująca dostateczny poziom zainteresowania sprawą, ma możliwość dowiedzenia się o rozstrzygnięciu. Zawiera ono tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Takich informacji ta kategoria podmiotów musi poszukiwać we własnym zakresie (zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. II OPS 2/16, ONSA i WSA 2017/4/56). Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące niezawiadomienia skarżącej "o planowanej rozbudowie" skoro w aktach sprawy znajdują się stosowne obwieszczenia. Kończąc Sąd zwraca uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 stwierdził, że drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę