VII SA/Wa 1939/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skarg B. i W. K., J. M., T. i K. C., W. K., B. K., A. i Z. L., M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garaży. skargi oddala VII SA/W A 1939/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] lutego 1996 r, znak: [...], udzielającej Społecznemu Komitetowi Budowy Garaży pozwolenia na budowę garaży wieloboksowych, ozn. [...] , na działce nr [...] przy ul. [...] w P. stwierdził jej nieważność. Wojewoda [...] wydał powyższą decyzję w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygnatura akt: IV SA 1419/97. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] lutego 1996 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w sposób bezsporny, w wyroku o sygnaturze akt: IV SA 1419/97, wykazano istnienie przyczyny nieważności badanej decyzji, opartej na przesłance z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał Społecznego Komitetu Budowy Garaży za stronę postępowania, w myśl art. 28 i art. 29 k.p.a., a tym samym Społeczny Komitet Budowy Garaży nie mógł skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę w takim wypadku, powinna być wydana na wniosek wszystkich osób fizycznych, wchodzących w skład powołanego przez nie Społecznego Komitetu. Również tylko te osoby mogły wykazać swoje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu, wiąże w sprawie organ administracji, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też, nie rozpatrując sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, a jedynie w granicach, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 w/w ustawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powielił argumentację Wojewody [...] i podkreślił, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu, wiąże w sprawie organ administracji, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z czym zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest w pełni uzasadniona i zgodna z obowiązującym prawem. Skargi na powyższą decyzję do Naczelnego sądu Administracyjnego złożyli B. i W. K., J. M., T. i K. C., W. K., B. K., A. i Z. L., M. K. i W. K. i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. jako niezgodnych z prawem, a także zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, iż nie można zaaprobować stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem ich zdaniem prawidłowo zakwalifikowane zostały wnioski szeregu osób fizycznych przez Prezydenta P., które występowały pod szyldem Społecznego Komitetu. Prezydent nie miał wątpliwości, iż to osoby fizyczne a nie Społeczny Komitet występują z wnioskami o pozwolenie na budowę. Wszystkie te osoby, jako że posiadały przymiot strony otrzymały decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli, że zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami przy wykładni oświadczeń woli ; decyduje nie nazwa (nie mylne oznaczenie, nazwanie) lecz jaka jest "istota", "zamiar" lub "cel". Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, skarżący uznali, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w którym wyrażona jest jedna z podstawowych zasad prawa, organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 zezm.). Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż w dniu 4 lipca 2007 r., a więc w dacie orzekania w niniejszej sprawie, skarżąca W. K. nie była już uprawniona do wniesienia skargi, ponieważ garaż i grunt pod nim sprzedała K. i T. C. K. i T. C. jako nowi właściciele nieruchomości poparli skargę W. K. i występowali w sprawie jako skarżący, jak i następcy prawni skarżącej W. K. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania w/w przepisu, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] lutego 1996 r., była bowiem przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2001 r., sygnatura akt: IV SA 1419/97, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż jedną z podstawowych kwestii, jaką należy badać w każdym postępowaniu administracyjnym jest to, czy w postępowaniu tym uczestniczy podmiot mający prawa strony. Skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja Prezydenta P. o pozwoleniu na budowę, została wydana na rzecz Społecznego Komitetu Budowy Garaży. Komitet taki w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 28 i 29 k.p.a. nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Społeczny Komitet Budowy Garaży nie odpowiada kryteriom określonym w art. 29 k.p.a. Nie ma bowiem osobowości prawnej jak też nie jest państwową lub samorządową jednostką organizacyjną i organizacją społeczną. Nie mógł więc skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę w takim wypadku powinna być wydana na wniosek wszystkich osób fizycznych wchodzących w skład powołanego przez nie Społecznego Komitetu. Również tylko te osoby mogły wykazywać swoje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, a nie utworzony przez nie Społeczny Komitet, nie posiadający żadnych praw do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym i uzyskania decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. W opinii Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, iż sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej ani przez sąd administracyjny, a ciążący na organie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej. Taki pogląd został też wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2003 r. sygn. II RN 65/02. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i może być wzruszona tylko w drodze rewizji nadzwyczajnej". W ocenie składu sędziowskiego, orzekającego w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na niewłaściwego jej adresata zamyka organowi administracyjnemu drogę do podjęcia odmiennej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym związanie oceną prawną Sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd prawny nieaktualnym (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. I SA 2019/98). W przedmiotowej sprawie zmiana przepisów prawnych nie nastąpiła, nie została też wniesiona rewizja nadzwyczajna. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...], została wydana zgodnie z przepisami prawa. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pragnie podkreślić, iż garaże wieloboksowe, ozn.[...] , na działce nr [...] przy ul. [...] w P., zostały wybudowane na podstawie obowiązującego w czasie realizacji prawomocnego pozwolenia na budowę, a więc żadną miarą nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. Dlatego też, organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do uregulowania sytuacji prawnej istniejących budynków. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.