VII SA/Wa 1939/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia ruchomego punktu sprzedaży dań skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia ruchomego punktu sprzedaży dań "jednogarnkowych" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 lutego 2012 r. K. B. złożyła wniosek o zatwierdzenie ruchomego punktu sprzedaży dań "jednogarnkowych" w zakresie sprzedaży w naczyniach jednorazowych napojów zimnych i gorących oraz gotowych dań jednogarnkowych typu zupa, bigos, fasolka po bretońsku, kiełbaski z wody, przygotowywanych przez firmę zewnętrzną. W związku z tym w dniu 12 marca 2012 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili oględziny obiektu. Do oględzin przedstawiono motocykl o nr rej. [...] z przyczepą o nr rej. [...]. Przyczepa odkryta na 2 kołach, o wymiarach 1x1,2m. Na przyczepie zamontowana umywalka i zlew. Nad zlewem i umywalką zainstalowane 2 zbiorniki na wodę podgrzewaną z butli gazowej, pod przyczepą zbiornik na ścieki. Przedstawiono 3 kotły na stelażu na przyczepie przewidziane do przechowywania gorących potraw. Nad przyczepą rozpięty stelaż z materiałowym dachem. Na odzież przewidziano pokrowiec. W ocenie organu I instancji ruchomy punkt sprzedaży dań "jednogarnkowych" nie zapewnia higienicznych warunków do przechowywania i sprzedaży potraw gotowych i stwarza ryzyko zanieczyszczenia potraw przez czynniki zewnętrzne oraz powoduje brak możliwości utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego sprzętów będących na wyposażeniu stoiska. Powyższe ustalenia organu I instancji stanowiły podstawę odmowy zatwierdzenia ruchomego punktu sprzedaży dań "jednogarnkowych" Rozpoznając odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sprawie higieny środków spożywczych, a nie tylko szczegółowych wymagań zawartych w załączniku II, rozdziale III dotyczącym ruchomych i/lub tymczasowych pomieszczeń (jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży), pomieszczeń używanych głównie jako prywatne domy mieszkalne, ale gdzie regularnie przygotowuje się żywność w celu wprowadzenia do obrotu, i automatów ulicznych. Objęty wnioskiem punkt sprzedaży dań "jednogarnkowych" oferuje potrawy typu zupa, bigos, fasolka po bretońsku, kiełbasa z wody itp., napoje gorące, zimne przygotowywane przez firmę zewnętrzną. Tego typu potrawy są żywnością łatwo psującą się i należy przewożone potrawy zabezpieczyć przed dwoma najważniejszymi zagrożeniami -zanieczyszczeniami mogącymi przedostać się z otoczenia, jak również utratą wymaganej temperatury, w przypadku transportu potraw gorących. Nie można także dopuścić do sytuacji, w której potrawa będzie przebywać w strefie temperatur niebezpiecznych (5 - 63°C) dłużej niż dwie godziny. Istnieje wówczas duże prawdopodobieństwo, że bakterie lub ich przetrwalniki, które przeżyły proces termiczny, uaktywnią się i zaczną się namnażać. Zgodnie z dobrą praktyką cateringową, ze względu na bezpieczeństwo potraw ciepłych, można je utrzymywać w podgrzewaczach-termosach tylko przez okres 2 godzin. Jeżeli w tym czasie potrawy nie zostały zużyte, należy je usunąć ze sprzedaży i wyrzucić, ponieważ żywność taka nie nadaje się już do spożycia. Analiza zagrożeń związana z prowadzeniem ruchomego punktu sprzedaży dań "jednogarnkowych", która ma odbywać się na terenie miasta Warszawy i okolic do 40 km, wskazuje, iż potrawy od wyprodukowania i przewiezienia pod wskazane miejsce przez firmę cateringową i ich sprzedaż powinna zakończyć się w okresie 2 godzin od ich wyprodukowania. Możliwość niespełnienia tych wymagań stanowi zagrożenie bezpieczeństwa żywności. W tych warunkach nie jest wystarczająca deklaracja wnioskodawcy, że sprzedaż dań następować będzie w krótkim czasie, w z związku z czym jedynie podczas dystrybucji dań palniki będą podgrzewać potrawy. W ocenie organu istnieje jednak ryzyko, że żywność będzie przetrzymywana w podwyższonych temperaturach dłużej niż wynika to z dobrych praktyk cateringowych (2 godziny). Przedstawiając powyższe ustalenia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem II, rozdziałem III rozporządzenia 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, pomieszczenia mają być tak usytuowane, zaprojektowane i skonstruowane oraz utrzymane w czystości i dobrym stanie i kondycji technicznej, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczenia, w szczególności przez zwierzęta i szkodniki. W przypadku otwartej przestrzeni i zamontowania namiotu, w którym będzie strona prowadziła sprzedaż dań jednogarnkowych, nie zostanie zapewniony odpowiedni stan, pozwalający uniknąć ryzyka zanieczyszczenia przez zwierzęta i szkodniki. Ponadto, zgodnie z pkt 2 ust. f rozdziału III załącznika II, przy prowadzeniu działalności należy zapewnić odpowiednie warunki i/lub udogodnienia dla higienicznego składowania i usuwania niejadalnych substancji i odpadów (zarówno płynnych, jak i stałych). Zapewnienie przez stronę w pobliżu stacjonowania punktu rozstawionego stojaka z workami jednorazowymi na odpady, wiąże się z koniecznością przewożenia zebranych odpadów w strefie, w której pracuje się z żywnością. Mimo, iż wnioskodawca przewidział każdorazowe mycie na myjni motocykla wraz z przyczepą, to nie ulega wątpliwości, iż łączenie strefy brudnej z czystą jest niedopuszczalne. Stanowi to realne zagrożenie bezpieczeństwa żywności, gdyż w takim przypadku niezbędne są procesy dezynfekcji, a nie jest wystarczający jedynie proces mycia. Nadto organ wskazał, że środki spożywcze muszą być tak umieszczone, aby unikać, na tyle, na ile jest to rozsądnie praktykowane, ryzyka zanieczyszczenia. Ze względu na nie zapewnienie odpowiednich warunków sanitarnych, w czasie serwowania dań jednogarnkowych istnieje możliwość zanieczyszczenia potraw. W takich warunkach prowadzenie działalności w zakresie serwowania dań jednogarnkowych przy braku zastosowania zasad Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP) jest niedopuszczalne. Podsumowując swoje rozważania organ stwierdził, że ruchomy punkt dań jednogarnkowych nie zapewnia higienicznych warunków do przechowywania i sprzedaży potraw gotowych, stwarza ryzyko zanieczyszczenia potraw przez czynniki zewnętrzne oraz powoduje brak możliwości utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego sprzętów będących na wyposażeniu stoiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosła K. B. zarzucając decyzji: 1. naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów oraz materiałów, co miało wpływ na wynik postępowania; 2. naruszenie art. 31 ust. 2 lit b) i c) rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w związku z naruszeniem art. 59 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełniła wymogów prawa paszowego oraz żywnościowego; 3. naruszenie art. 5 rozporządzenia 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie spełnia powyższych wymogów, a także błędne przyjęcie przez organ, iż sprzedawane przez skarżącą produkty można utrzymywać przez okres 2 godzin od chwili ich wytworzenia, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika powyższe zobowiązanie; 4. naruszenie art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków wynikających z postępowania, w szczególności poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do przedstawienia dokumentów lub dowodów, które stanowią podstawę do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej, tj. m. in. przedstawienia dokumentacji związanej z dopuszczeniem do użytku przez właściwy organ ujęcia wody, przedstawienia dokumentów wykazujących, iż podmiot świadczący usługi cateringowe na rzecz skarżącej posiada niezbędne uprawnienia epidemiologiczno - sanitarne; 5. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes strony, a także poprzez brak sporządzenia przez organ wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia przez organ, co miało wpływ na wynik postępowania, a także brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym m. in. zaniechanie zgromadzenia dokumentacji fotograficznej punktu ruchomego, pominięcie umowy na dostawę żywności, co miało wpływ na wynik sprawy; 6. naruszenie art. 12 kpa poprzez brak załatwienia sprawy wnikliwe i szybko, a także naruszenie art. 35 kpa poprzez brak załatwienia sprawy w terminie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosowanie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględniając powyższe kryterium Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia ruchomego punktu sprzedaży dań "jednogarnkowych". Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego. W rezultacie podkreślenia wymaga, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają nie tylko uprawnienie ale obowiązek realizacji swoich ustawowych zadań w celu zapewnienia szeroko pojętego bezpieczeństwa sanitarnego, w tym przede wszystkim - ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Realizacja tych zadań odbywa się m. in. poprzez sprawowanie nadzoru i kontroli nad sposobem przechowywania, przetwarzania i sprzedaży środków spożywczych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) ustawa określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463). Ustawa określa m. in. wymagania zdrowotne żywności oraz wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), a także właściwość organów w zakresie przeprowadzania urzędowych kontroli żywności na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi stanu zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy zauważyć, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. W załączniku II, rozdział III cyt. rozporządzenia określono wymagania dotyczące ruchomych i/lub tymczasowych pomieszczeń (jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży), pomieszczeń używanych głównie jako prywatne domy mieszkalne, ale gdzie regularnie przygotowuje się żywność w celu wprowadzenia do obrotu, i automatów ulicznych. Z przepisów tych wynika, że: 1. Pomieszczenia i automaty uliczne, na tyle, na ile jest to rozsądnie praktykowane, będą tak usytuowane, zaprojektowane i skonstruowane oraz utrzymywane w czystości i dobrym stanie i kondycji technicznej, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczenia, w szczególności przez zwierzęta i szkodniki. 2. W szczególności i w miarę potrzeby: • muszą być dostępne odpowiednie urządzenia, aby utrzymać właściwą higienę personelu (włącznie ze sprzętem do higienicznego mycia i suszenia rąk, higienicznymi urządzeniami sanitarnymi i przebieralniami); • powierzchnie w kontakcie z żywnością muszą być w dobrym stanie, łatwe do czyszczenia i, w miarę potrzeby, dezynfekcji. Będzie to wymagać stosowania gładkich, zmywalnych, odpornych na korozję i nietoksycznych materiałów, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie; • należy zapewnić warunki do czyszczenia i, w miarę potrzeby, dezynfekcji narzędzi do pracy i sprzętu; • należy zapewnić odpowiednią ilość gorącej i/lub zimnej wody pitnej; • należy zapewnić odpowiednie warunki i/lub udogodnienia dla higienicznego składowania i usuwania niebezpiecznych i/lub niejadalnych substancji i odpadów (zarówno płynnych, jak i stałych); • należy zapewnić odpowiednie udogodnienia i/lub warunki dla utrzymywania i monitorowania właściwych warunków termicznych żywności; • środki spożywcze muszą być tak umieszczone, aby unikać, na tyle, na ile jest to rozsądnie praktykowane, ryzyka zanieczyszczenia. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmioty działające na rynku spożywczym mają obowiązek złożenia do powiatowego inspektora sanitarnego wniosku o wpis do rejestru zakładów i zatwierdzenie zakładu. Wniosek ten powinien m. in. zawierać - określenie rodzaju i zakresu działalności, która ma być prowadzona w zakładzie w tym rodzaju żywności, która ma być przedmiotem produkcji lub obrotu (ust. 2). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca wystąpiła o zatwierdzenie ruchomego punktu sprzedaży dań jednogarnkowych. W czasie przeprowadzonej w dniu 12 marca 2012 r. kontroli stwierdzono, że obiekt ruchomy to motocykl z przyczepą na dwóch kołach, na której zamontowano umywalkę i zlew. Nad umywalką i zlewem zainstalowano dwa zbiorniki na wodę podgrzewane z butli gazowej, a pod przyczepą zbiornik na ścieki. Na przyczepie znajdowały się także 3 kotły na stelażu przewidziane do przechowywania dań gorących. Całość przykryta materiałowym dachem na stelażu. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzony w czasie kontroli stan ruchomego punktu sprzedaży nie spełnia wskazanych wyżej wymagań określonych przepisami o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisami prawa wspólnotowego - w szczególności rozporządzenia (WE) nr 852/2004 załącznik II rozdział III. W tej sytuacji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] miał podstawy do odmówienia zatwierdzenia ruchomego punktu sprzedaży dań "jednogarnkowych" uznając, iż nie spełnia on wymogów określonych we wskazanych przepisach. Odnosząc się zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że nie mogą one skutecznie podważyć kontrolowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ wnikliwie i wszechstronnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i rozważył wszystkie okoliczności sprawy. W szczególności nie jest trafny zarzut dotyczący braku uwzględnienia, jako istotnej okoliczności w sprawie faktu, iż skarżąca będzie korzystała z dań gotowych, przygotowywanych przez firmę zewnętrzną. Z akt postępowania wynika, że już do wniosku o zatwierdzenie ruchomego punktu sprzedaży dołączono kopię umowy o dostawie żywności (umowa cateringowa). Twierdzenie, że organ tej okoliczności nie rozważył jest więc bezpodstawne. Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca aktywnie uczestniczyła w toczącym się postępowaniu. Do sporządzonego protokołu kontroli z dnia 12 marca 2012 r., wniosła pisemne zastrzeżenia, które zostały przez organ rozważone (pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 kwietnia 2012 r.). dostrzec jednak należy, że w toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, gdyż strona przed wydaniem decyzji nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Samo jednak powoływanie się przez stronę na te okoliczności nie może wywierać skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Aby zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana była wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05), czego w niniejszej sprawie nie podniesiono. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) orzekł, jak w sentencji.