VII SA/Wa 194/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2005 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2004 roku nr [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego, postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1999 roku nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego w R. przy ul.[...] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w sprawie nieważności decyzji na żądanie nie legitymowanej osoby jest niedopuszczalne. W tym przypadku W. P. nie posiada indywidualnego interesu prawnego w sprawie zakończonej wspomnianą decyzją. Należąca bowiem do W. P. działka nr [...] przy ul. S. w R. nie graniczy z działką E. i H. Ś. Nr [...] , na której wzniesiono garaż będący przedmiotem decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 1999 roku udzielającej H. Ś. pozwolenia na użytkowanie zgodnie z przedłożoną dokumentacją. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył W. P. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podnosił, iż stanowiąca jego własność działka [...] przy ul. S. w R. graniczy pośrednio z działką nr [...] należącą do małżonków Ś.. Oddziela ją droga gminna o szerokości 80 cm, bowiem część drogi jest w jego posiadaniu od momentu kupna działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynika z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1991 Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 roku (II SA 2164/92, ONSA 1995/1/3/32) w którym sąd ten uznał, iż "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". Skarżący podniósł, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu – bowiem garaż został rozbudowany ponad granice przewidziane w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w rezultacie doszło do zajęcia drogi dojazdowej z której skarżący dotąd korzystał. Inwestor samowolnie odstąpił od warunków i ustaleń określonych przez organ w pozwoleniu na budowę. Zasadnie więc skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które legalizuje działania bezprawne inwestora i wkraczające w sferę praw skarżącego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Stosownie do uregulowania zawartego w art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przesłanką negatywną o charakterze podmiotowym jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę , która nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego decyzją organu I instancji nastąpiła z powodu uznania, iż żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zostało zgłoszone przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawową kwestia do rozstrzygnięcia przez sąd pozostaje więc kwestia legitymacji procesowej W. P., który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być bowiem wszczęte z urzędu, ale też i na wniosek strony (art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego). W przypadku wniosku musi być wykazane, iż podmiot który złożył wniosek posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego tzn. że jego interesu prawnego dotyczy dana kwestionowana decyzja. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, iż stosowanie danej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W znowelizowanym w 2003 roku Prawie budowlanym maksymalnie ograniczono udział stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie uznając, iż w tym postępowaniu stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7). Przepis ten wprowadza szczególną regulację pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W stosunku do unormowań art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca doszedł do przekonania, iż jedynie inwestor może posiadać interes prawny w wydaniu ewentualnie zmianie decyzji nadającej mu wskazane prawo. Jako strona postępowania inwestor ma prawo wnieść żądanie jego wszczęcia (art.61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) czyli złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz składać odwołania do organu drugiej instancji na rozstrzygnięcia, z którymi się nie zgadza (art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Istotą postępowania o pozwoleniu na użytkowanie jest zbadanie przez właściwy organ zgodności wykonania obiektu z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. Jak trafnie wskazał organ drugiej instancji decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej stron, lecz kończy ostatecznie z punktu widzenia formalnego dane zamierzenie inwestycyjne. Natomiast w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony przysługuje także innym podmiotom poza inwestorem. Na tym etapie następuje kontrola i ewentualna modyfikacja zamierzenia inwestycyjnego przez osoby trzecie, które mogą korzystać z przysługujących stronie postępowania środków prawno -administracyjnych. W. P. brał aktywny udział na etapie realizacji inwestycji, między innymi na skutek jego pisma została przeprowadzona kontrola budynku garażowego i ogrodzenia. W wyniku tej kontroli organ postanowił wstrzymać roboty budowlane realizowane w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę a także decyzją zobowiązał inwestorów między innymi do przedłożenia zgody właściciela drogi (Urzędu Miasta K.) na zaistniałą lokalizację garażu. Dopiero po przedłożeniu żądanych dokumentów organ nadzoru budowlanego udzielił decyzją pozwolenia na dalsze prowadzenie robót przy zachowaniu określonych warunków. Po zakończeniu przez inwestora wszystkich robót budowlanych i przedłożeniu niezbędnych dokumentów Starosta R. decyzją z dnia [...] marca 1999 roku udzielił H. Ś. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. W dniu [...] maja 2004roku W. P. działając przez pełnomocnika złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999roku podnosząc, iż "wykonane obiekty zostały wykonane z naruszeniem obowiązującego prawa i to pod każdym względem". W szczególności wskazał, iż na terenie działki inwestora nie można prowadzić żadnej działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskujący nie wskazał natomiast żadnej przesłanki z art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, która jedynie mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi bowiem o sprawdzenie w tym postępowaniu, czy w samej decyzji, w tym wypadku w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zaistniał błąd skutkujący jej nieważność ze skutkiem ex tunc tj. od daty jej wydania. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzja ta jest oceniana według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Merytorycznej oceny decyzji organ może dokonać dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Zawsze jednak fazą wstępną jest zbadanie przez organ czy zachodzą przesłanki formalno-prawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Przede wszystkim w razie stwierdzenia braku przymiotu strony osoby składającej wniosek organ zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony organ drugiej instancji wziął pod uwagę przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane który wszedł w życie 11 lipca 2003 roku z mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718). Jest to samodzielne odrębne postępowanie, do którego stosuje się przepisy nowe wobec treści art. 7 ust. 1 w/w ustawy. Jak wcześniej wskazano z woli ustawodawcy krąg osób legitymowanych w sprawie pozwolenia na użytkowanie został w tych przepisach ograniczony do inwestora. Skarżący powołał się w skardze na orzecznictwo NSA podnosząc, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności może być każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak skarżący nie wykazał tego interesu prawnego i kwestionował ustalenia organów, iż jego działka [...] nie graniczy z działką nr [...] bo pomiędzy tymi działkami znajduje się pas terenu należący do gminy Kuźnia R.. Skarżący twierdził, iż teren ten zasiedział, jednakże fakt ten nie został dotychczas stwierdzony, a sprawa o zasiedzenie jest w toku przed Sądem Rejonowym w R.. Droga dojazdowa z której skarżący korzystał jest więc nadal drogą Gminy K. a ustalenia organów odnośnie sąsiedztwa należy uznać za trafne z powyższych względów. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270).