VII SA/Wa 194/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody ...( z dnia (...) grudnia 2011r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) września 2011 r. nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, a tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Z akt administracyjnych wynika, że Starosta P. decyzją z dnia (...) maja 2007 r., Nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działce o nr ew. (...) obręb (...) przy ul. (...) w P. Następnie decyzją z dnia (...) września 2010 r., Nr (...) zmienił ww. decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie m. in. powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, kubatury budynku brutto oraz liczby mieszkań. Pismem z dnia (...) października 2010 r. J. O. oraz J. M. wystąpiły "o przyznanie im statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem wbudowanym na działce o nr ew. (...) obręb (...) przy ul. (...) w P.". Starosta P. pismem z dnia (...) listopada 2010 r. wezwał J. O. oraz J. M. do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez podanie numeru decyzji, do której odnosiło się ich pismo oraz udowodnienie kiedy dowiedziały się o jej wydaniu. W odpowiedzi na ww. pismo J. O. wskazała, że "wniosek dotyczył pozwolenia na budowę nr (...) oraz zmiany pozwolenia na budowę nr (...)" oraz że o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w lipcu 2007 r., natomiast o jego zmianie w listopadzie 2010 r. Starosta P. decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...) odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty P. nr (...). W związku ze złożonym przez J. O. odwołaniem, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r., nr (...) uchylił decyzję Starosty P. nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownej analizy sprawy organ I instancji uznał, że ponieważ wniosek złożyły dwie osoby, a tylko jedna z nich wniosek uzupełniła w sposób określony w wezwaniu Starosty P. z dnia (...) listopada 2010 r., to wnioski należy potraktować odrębnie. Ponadto wskazał, że uzupełniony wniosek J. O. dotyczy przyznania statusu strony w dwóch postępowaniach administracyjnych, zakończonych decyzją Starosty P. nr (...) oraz decyzją Starosty P. nr (...). Organ uznał, że w tej sytuacji wniosek J. O. należy rozpatrywać odrębnie dla każdej ze spraw. Pismo J. O. z dnia (...) października 2010 r. zawierające żądanie przyznania "statusu strony w postępowaniu", w konsekwencji potraktował jako dwa wnioski o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z uzupełnionego po wezwaniu wniosku wynikało, że J. O. o decyzji nr (...). dowiedziała się "w listopadzie 2010 r.", zatem termin o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, został zachowany i postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta P. decyzją z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia (...) września 2010r., nr (...). W uzasadnieniu decyzji organ poddał analizie sposób ustalania stron przedmiotowego postępowania w sprawie toczącej się z wniosku o pozwolenie na budowę z dnia (...) czerwca 2010 r. Z uzupełnionej dokumentacji projektowej wynikało, że odległość ścian I kondygnacji projektowanego budynku (ściany bez otworów drzwiowych i okiennych) od granic nieruchomości sąsiednich wynosi nie mniej niż 3,00 m, ściany wyższych kondygnacji z drzwiami lub otworami okiennymi - nie mniej niż 4 m. Zachowane zostały także minimalne odległości od granic działek, ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla takich elementów budynku jak balkony, tarasy i okapy budynku. Inwestycja spełnia wymagania odnośnie przepisów p.poż., higienicznych i zdrowotnych a także bhp i ergonomii, co potwierdzają uzgodnienia projektu z rzeczoznawcami właściwych specjalności. Odnośnie zacieniania budynku wnioskodawczyni to projektant przedłożył w projekcie budowlanym na str. 106 i 106A tzw. linijkę słońca oraz opis i wnioski z symulacji "cienia rzuconego przez projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny". Z analizy tej jednoznacznie wynikało, że "dla budynku sąsiedniego warunki wynikające z § 13 R.M.I. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisy wynikające z przytoczonego paragrafu są spełnione dla wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi." Na podstawie posiadanej dokumentacji oraz jej analizy organ uznał, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu ogranicza się do nieruchomości inwestora, a właścicielom nieruchomości sąsiednich, w świetle zapisów art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Organ nie zakwestionował jednak, że nowy budynek będzie powodował pewne zacienianie sąsiedniej działki, której właścicielką jest J. O. (co wynika z "linijki słońca"). Oceniając czy inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawczyni, uznał, że zgodnie z analizą linijki słońca, normy określone w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały zachowane. Nowy obiekt nie powoduje zagrożeń dla nieruchomości sąsiednich, a interesy osób trzecich, w zakresie określonym przepisami, zostały w sposób dostateczny zabezpieczone przy realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo budowlane). Odnosząc się do argumentu wnioskodawczyni, że przedmiotowa inwestycja wpłynie na obniżenie wartości jej nieruchomości, organ wskazał, iż problem ten w świetle art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić przesłanki do uznania jej za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na przedmiotowym terenie ustalono jako podstawowe przeznaczenie mieszkalnictwo o wszelkich formach wraz z usługami towarzyszącymi oraz usługi publiczne i komercyjne w zakresie handlu, administracji, rzemiosła i gastronomii, bez ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy nowych obiektów. Zdaniem organu J. O. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty w P. o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) września 2010 r. - w rozumieniu przepisów art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Ponadto inwestycja spełnia wymagania określone art. 35 ust. 1 i w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W związku z art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy, organ miał obowiązek wydać pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego wg zmienionego projektu budowlanego, gdyż "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budową". Jednoczenie organ nie stwierdził, aby zachodziła którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 kpa, stanowiących podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. nr (...). Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. O. od decyzji Starosty P. z dnia (...) września 2011 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia (...) września 2010 r., Nr (...),– utrzymał w mocy decyzję Starosty P.. W ocenie Wojewody (...) z akt postępowania nie wynika, aby J. O. przysługiwał status strony postępowania w wyniku którego wydana została decyzja Starosty P. Nr (...) z dnia (...) września 2010 r. Z projektu zagospodarowania terenu, będącego integralną częścią ww. decyzji wynika zdaniem organu, że usytuowanie projektowanego obiektu pozostaje w zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odległość najbliższej elewacji, od działki o nr ew. (...) (będącej własnością skarżącej), w części parterowej przedmiotowego budynku wynosi 3 m i zwiększa się w kierunku zachodnim. Ponadto ściany, w których znajdują się otwory okienne, usytuowane są w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią. Z "symulacji cienia rzucanego przez projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny", wykonanej przez mgr inż. arch. J. D. (nr upr. bud. (...) w dniu (...) marca oraz (...) września, pomiędzy godz. 7.00 a 17.00 wynika, że przedmiotowy obiekt będzie zacieniał budynek usytuowany na działce skarżącej do godz. 11.45. Łączny czas nasłonecznienia budynku J. O., w ww. przedziale czasowym, będzie więc wynosił ponad 5 godz., przy czym minimalny okres nasłonecznienia, wymagany obowiązującym przepisami (§ 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury) wynosi 3 godziny. Z powyższego wynika, że planowany obiekt nie narusza przepisów ww. rozporządzenia zarówno odnośnie norm odległościowych jak i zacienienia działki sąsiedniej. Organ wskazał ponadto, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwalą Rady Miejskiej w P. Nr (...) z dnia (...) kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia (...) lipca 1998 r. Nr (...), poz. (...)). Zgodnie z jego zapisami działka o nr ew. (...) obręb (...) położona przy ul. (...) w P. znajduje się w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo - usługową (symbol BI, MW, MN, U). W obszarze tym podstawowym przeznaczeniem jest mieszkalnictwo o wszelkich formach wraz z usługami towarzyszącym. Plan nie ustalał ograniczeń wysokości zabudowy, nie określał minimalnej powierzchni działki budowlanej. Organ II instancji stwierdził, że jakkolwiek planowana inwestycja może naruszać interes faktyczny skarżącej, jednakże nie należy utożsamiać go z interesem prawnym, od którego zależy przyznanie wnioskodawczyni przymiotu strony postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. wniosła J. O. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 11 i 12 kpa. Skarżąca wskazała, że posiada przymiot strony gdyż budynek wielorodzinny na sąsiedniej działce powoduje znaczne zacienienie jej działki, wychłodzenie jej budynku oraz naruszenie stosunków wodnych poprzez spływ wód opadowych i gruntowych na jej działkę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu skargi z dnia (...) maja 2012 r. wskazała, że błędnie organ przyjął iż mimo, że nieruchomość skarżącej zabudowana parterowym budynkiem jednorodzinnym styka się bezpośrednio z nieruchomością inwestora zabudowaną 7 piętrowym budynkiem, to nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarzucono również posłużenie się ogólnymi stwierdzeniami "nie mniej niż 3 m", "nie mniej niż 4 m", zamiast wskazać dokładne odległości. Pełnomocnik skarżącej wskazała również, że ściana zwrócona w stronę nieruchomości skarżącej ma otwory okienne, załączając na dowód dokumentację fotograficzną, trudno zatem stwierdzić o jakiej ścianie bez otworów pisze w swojej decyzji starosta. W piśmie tym zarzucono organom również ograniczenie się do analizy linijki słońca w sposób budzący wątpliwości, a tym samym naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania wznowieniowego. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na ewentualne wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w trybie zwykłym było dotknięte ww. wadami oraz usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, a w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa. Skarżąca J. O. jako podstawę wznowienia postępowania podała art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W podaniu o wznowienie postępowania powołała się na fakt, iż w toku postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego w bliskim sąsiedztwie z jej budynkiem jednorodzinnym, a następnie jego zmiany, pozbawiona została przymiotu strony oraz możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt, Starosta w P. decyzją z dnia (...) maja 2007 r. udzielił przedmiotowego pozwolenia budowlanego, które następnie decyzją z dnia (...) września 2010 r. zostało zmienione. Pismem z dnia (...) października 2010 r. J. O. złożyła wniosek o wznowienie postępowania m. in. w stosunku do decyzji z dnia (...) września 2010r. nr (...). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powinni być: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy potwierdzić, że z projektu zagospodarowania terenu inwestora, będącego integralną częścią kwestionowanej decyzji wynika (co wskazał organ), że odległość najbliższej elewacji, od działki o nr ew. (...) (będącej własnością skarżącej), w części parterowej projktowanego budynku wynosi 3 m i zwiększa się w kierunku zachodnim. Ściany, w których znajdują się otwory okienne, usytuowane są w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią. Tym niemniej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, to jest tzw. linijka słońca wskazuje na oddziaływanie projektowanej inwestycji na działkę skarżącej, tyle że oddziaływanie to mieści się w ocenie organu w normach dopuszczonych przez prawo. W sytuacji, gdy inwestycja wyraźnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, (przy czym organ uznaje, iż mieści się to w granicach prawa) należy umożliwić właścicielom tej nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Właściciel sąsiedniej nieruchomości ma bowiem prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, w szczególności z ustaleniami i warunkami projektu budowlanego, a prawo to może realizować tylko jako strona. Tylko jako strona wnioskodawczyni może zatem analizować i kwestionować ustalenia organu wynikające m. in. z tzw. linijki słońca, przedstawionej przez inwestora w projekcie budowlanym. Przy ocenie czy dany podmiot jest uprawniony do wszczęcia sprawy o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, oraz czy już ówcześnie powinien być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie nie zaistnieją ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki, czy też zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania. Oddzielnym zagadnieniem jest to, czy zarzuty wskazywane przez sąsiada w stosunku do projektowanej inwestycji okażą się usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Ocena tych zarzutów może odbyć się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielowi nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, czynnego udziału w postępowaniu. W tym kontekście podkreślić trzeba znaczenie wskazanej przez organ II instancji "symulacji cienia rzucanego przez projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny", wykonanej przez mgr inż. arch. J. D. (nr upr. bud. (...)). Wynika z niej, co stwierdziły również organy, że w dniu (...) marca oraz (...)września, pomiędzy godz. 7.00 a 17.00 projektowany obiekt będzie zacieniał budynek usytuowany na działce skarżącej do godz. 11.45. Łączny czas nasłonecznienia budynku J. O., w ww. przedziale czasowym, będzie wynosił ponad 5 godz., przy czym minimalny okres nasłonecznienia, wymagany obowiązującym przepisami (§ 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury) wynosi 3 godziny. Zatem z analizy tej wynika wyraźnie, że istnieje oddziaływanie budynku projektowanego w stosunku do budynku skarżącej, jednak ocenione zostało, iż oddziaływanie to mieści się w granicach dopuszczonych przez przepisy. Zdaniem Sądu, skarżąca posiada interes prawny i co za tym idzie możliwość domagania się weryfikacji w trybie wznowienia postępowania decyzji z dnia (...) września 2010 r., Nr (...), zmieniającej decyzję z dnia (...) maja 2007 r., Nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działce o nr ew. (...) obręb (...) przy ul. (...) w P.. Po ewentualnym uprawomocnieniu się wyroku Sądu, organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego z uwzględnieniem faktu, iż skarżącej przysługuje przymiot strony. Oczywiście merytoryczna ocena kwestionowanej przez skarżącą decyzji pozostaje dalej w wyłącznej kompetencji organu administracji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 tejże ustawy.