VII SA/Wa 1941/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W postępowaniu zwykłym toczącym się na wniosek M. S. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem gazowym na dz. nr [...] i wewnętrzną instalacją gazową oraz przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym na dz. nr [...] przy ul. [...]. W dniu [...] sierpnia 2002 r. B. J. złożyła odwołanie od w/w decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Po jego rozpoznaniu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia [...] września 2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Po wyroku WSA Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. ponownie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, lecz i to postanowienie zostało uchylone wyrokiem Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. przywrócił zatem termin do wniesienia odwołania. Do załatwienia odwołania od pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2002 r. doszło zatem dopiero w dniu [...] marca 2007 r. decyzją, którą Wojewoda utrzymał w mocy pozwolenie na budowę. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. odrzucił skargę z przyczyn formalnych. Zanim jednak doszło do tego rozstrzygnięcia, równolegle do postępowanie w trybie zwykłym toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Sygn. akt VII SA/Wa 1941/07 pozwolenia na budowę (wydanego w I instancji i uznanego w tamtym czasie za ostateczne), którego przebieg był następujący: Pismem z dnia [...] listopada 2002 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, B. J. wniosła o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejnym pismem złożonym w Urzędzie Miasta [...] w dniu [...] listopada 2002 r. B. J. domagała się zawieszenia wykonania pozwolenia na budowę oraz uznania tej decyzji za nieważną. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby czynności organów w zakresie postępowań nadzorczych były podejmowane. Pismem z dnia [...] września 2006 r. B. J. wezwała do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2002 r. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a w dniu [...] października 2006 r. złożyła skargę do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność nadzoru budowlanego w [...] i Wojewody [...]. W związku z zarzutami B. J. dotyczącymi nierozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Wojewoda [...] ustalił, że do organów administracji taki wniosek nie wpłynął. Podczas przeglądania akt w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego "dopatrzył się" wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., lecz adresowanego do Sądu, a nie do Wojewody. Wojewoda wystąpił zatem do Sądu o wydanie wniosku i na podstawie kopii tego wniosku uzyskanej z Sądu, w dniu [...] marca 2007 r. wszczął postępowanie nadzorcze. Uznając jednak, że do rozpoznania sprawy niezbędny jest oryginał wniosku (którego przekazania Sąd odmówił), Wojewoda pod rygorem umorzenia postępowania zwrócił się do B. J. o przekazanie oryginału wniosku. B. J. w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. zażaliła się zaś na niezałatwienie wszczętej sprawy i wniosła o wyłączenie pracownika prowadzącego postępowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie nie zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia [...] listopada 2002 r., lecz na podstawie kopii tego wniosku, a ponadto twierdzenie o istnieniu w aktach sprawy wniosku z dnia [...] listopada 2002 r. nie potwierdziło się. W stosunku do zarzutu braku wyłączenia pracownika organ stwierdził, że wniosek taki wpłynął na etapie Sygn. akt VII SA/Wa 1941/07 postępowania odwoławczego i postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. odmówił wyłączenia. Postanowienie to B. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który odrzucił skargę w dniu [...] grudnia 2006 r. W odwołaniu od decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze B. J. stanęła na stanowisku, że postępowanie zostało bezpodstawnie umorzone, a jej wniosek z dnia [...] listopada 2002 r. nie został rozpoznany. W efekcie rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu Wojewoda [...] sprawę rozstrzygnął prawidłowo, chociaż z przyczyn innych niż wskazane w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda stał się organem niewłaściwym do stwierdzenia nieważności I-instancyjnej decyzji Prezydenta Miasta [...], ponieważ w dniu [...] marca 2007 r. przez Wojewodę została wydana w postępowaniu zwykłym decyzja ostateczna utrzymująca w mocy pozwolenie na budowę. Dlatego organem właściwym do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w odrębnym postępowaniu rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. J., podnosząc, że realizacja inwestycji sprowadziła zagrożenie bezpieczeństwa ppoż. i konstrukcji zabytkowego domu skarżącej. Zdaniem skarżącej pozwolenie na budowę zostało wydane bez decyzji o warunkach zabudowy oraz bez wymaganych prawem zezwoleń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w Sygn. akt VII SA/Wa 1941/07 granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Organy obu instancji uznały, że postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Przyczyną, którą wskazał organ I instancji był brak wniosku strony uprawnionej, organ II instancji uznał zaś, że chociaż organ I instancji nie był właściwy do wydania decyzji, to wydał decyzję prawidłową co do istoty, tj. umarzającą postępowanie nadzorcze. Decyzja zapadła na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem organu I instancji, przyczyną powodującą, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe był fakt nienadesłania przez skarżącą, mimo wezwań organu, w tym wezwania z dnia [...] maja 2007 r. zawierającego rygor umorzenia postępowania, oryginału wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r., który skarżąca złożyła bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku. Po pierwsze, nie jest zasadne stanowisko, że nie ma przedmiotu sprawy administracyjnej, gdyż wnioskodawca nie dostarczył organowi oryginału wniosku (z dnia [...] listopada 2002 r.) znajdującego się w aktach sądowych, bezpodstawne też było żądanie organu dostarczenia oryginału tego wniosku pod rygorem umorzenia sprawy. Oryginał dokumentu może być tylko jeden, a ten włączony został do akt sądowych i jego wydania Sąd odmówił, przesyłając kopię. Na podstawie kopii wniosku, uznając, że jest to żądanie w myśl art. 61 § 1 k.p.a., organ prawidłowo wszczął postępowanie, w razie zaś wątpliwości co do formy lub treści żądania winien był wezwać skarżącą do złożenia kopii wniosku zawierającego prezentatę Sądu lub jego kopii podpisanej własnoręcznie przez skarżącą, mógł też wezwać skarżącą do protokolarnego potwierdzenia woli prowadzenia postępowania w zakresie objętym tym żądaniem. W żadnym zaś razie zaniechanie wyjaśnienia przez organ wątpliwości co do treści żądania, od którego zależy dalsze prowadzenie postępowania nieważnościowego, nie mogło być przyczyną umorzenia tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów Sygn. akt VII SA/Wa 1941/07 materialnego stosunku prawnego, co stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy co do jej co do istoty. Po drugie, niezależnie od wniosku z dnia [...] listopada 2002 r., B. J. w dniu [...] listopada 2002 r. złożyła w urzędzie Miasta [...] wniosek o zawieszenie wykonania pozwolenia na budowę oraz uznania tej decyzji za nieważną. Wbrew twierdzeniom organu, wniosek ten odnosił się nie tylko do żądania wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, lecz potwierdzał również wolę skarżącej co do żądania stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził, że wniosek z dnia [...] listopada 2002 r. jest wnioskiem o zawieszenie wykonania pozwolenia na budowę, co zdaniem organu potwierdziła skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2002 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] będącym uzupełnieniem pisma z dnia [...] listopada 2002 r. Na poparcie swoich ustaleń organ zacytował fragment pisma z dnia [...] listopada 2002 r. "w uzupełnieniu mojego wniosku z dnia [...].XI.02 r. o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przy ul. [...]". Ustalenia dokonane przez organ I instancji są błędne, ponieważ, jak sam organ napisał, pismo z dnia [...] listopada 2002 r. jest uzupełnieniem pisma z [...] listopada 2002 r. w zakresie wniosku o wstrzymanie, a nie sprecyzowaniem pisma. Innymi słowy, organ wadliwie ocenił, że skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2002 r. zrezygnowała z żądania stwierdzenia nieważności i ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć też należało, że skarżąca wielokrotnie w swoich pismach stanowiących odpowiedź na wezwanie organu potwierdzała, że domaga się rozpatrzenia pisma z dnia [...] listopada 2002 r., złożonego w Urzędzie Miasta [...], jako wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Do umorzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem mogłoby dojść wówczas, gdyby wnioskodawca wniosek taki cofnął lub zgłosił żądanie umorzenia postępowania (art. 105 § 2 k.p.a.), przy czym umorzenie takie byłoby dopuszczalne jedynie wówczas, gdyby organ uznał, iż pozostawienie sprawy bez jej rozpatrzenia co do istoty nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Nawet zatem wówczas, gdyby wnioskodawczyni żądanie umorzenia złożyła, to organy nie byłby zwolnione, w ramach sprawy zainicjowanej wnioskiem, od zbadania i dokonania oceny czy podnoszone we wnioskach okoliczności, pomimo żądania umorzenia sprawy, nie będą stały w sprzeczności z interesem społecznym oraz zasadą praworządności, na straży których stoją organy administracji publicznej (art. 7 k.p.a.). Tym bardziej zatem umorzenie Sygn. akt VII SA/Wa 1941/07 sprawy, którego przyczyną było niewykonanie przez organ czynności mających na celu potwierdzenie rzeczywistej woli wnioskodawcy co do prowadzenia postępowania naruszają wspomniane wyżej zasady procedury administracyjnej, a także art. 105 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena decyzji podjętej przez organ II instancji prowadzi do wniosku, iż została ona podjęta również z naruszeniem prawa procesowego. Jest niewątpliwym naruszeniem prawa utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podjętej z naruszeniem właściwości, a takie stanowisko w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając jednocześnie, że decyzja Wojewody, umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę trafnie rozstrzyga sprawę co do istoty. Stanowiska takiego nie można podzielić, gdyż należało uznać, że kontrolowana instancyjnie przez organ wyższego stopnia decyzja, podjęta z naruszeniem przez organ I instancji właściwości, winna prowadzić do uchylenia tej decyzji, wypełnia ona bowiem przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponieważ dostrzeżenie tej wady następuje w postępowaniu instancyjnym, wada ta daje się usunąć przez uchylenie decyzji a nie stwierdzenie nieważności. Ponadto organ II instancji przedwcześnie uznał się za właściwy do rozpoznania sprawy nieważności pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2007 r., którą ostatecznie utrzymano w mocy pozwolenie na budowę. Organ ten nie rozważył bowiem relacji pomiędzy żądaniem skarżącej o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego w 2002 r. (gdyż żądanie stwierdzenia nieważności można wnieść również od decyzji nieostatecznej), a nową sytuacją, spowodowaną wydaniem w postępowaniu zwykłym decyzji ostatecznej przez organ II instancji. Od woli wnioskodawczyni zależało bowiem, czy żąda ona stwierdzenia decyzji nieostatecznej wydanej w 2002 r., czy też ostatecznej wydanej w 2007 r. Od jej oświadczenia w tej kwestii zależał przebieg sprawy. Gdyby bowiem w toku postępowania nadzorczego przed organem II instancji potwierdziła ona wolę kontynuacji postępowania wywołanego wnioskiem z [...] listopada 2002 r., zasadne byłoby dokonanie ocen czy jest przedmiotowe stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r., w sytuacji, gdy toczyło się przed tym samym organem odwoławcze postępowanie zwykłe w odniesieniu do tej właśnie decyzji. Jednakże organ II instancji nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, przyjmując, że sprawa stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji ostatecznej z 2007 r. i że w związku z tym Wojewoda utracił Sygn. akt VII SA/Wa 1941/07 kompetencje do rozstrzygana sprawy. Dopiero wówczas gdyby takie założenie organu potwierdziła ocena okoliczności tej sprawy, można by przyjąć, że sprawę stwierdzenia nieważności - na skutek zmiany okoliczności faktycznych - winien rozstrzygnąć nie Wojewoda, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przedwczesność rozstrzygania sprawy powoduje i to, że ostateczna decyzja Wojewody została zaskarżona w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. odrzucił skargę. Postanowienie to nie jest jeszcze prawomocne, gdyż w efekcie wnoszenia kolejnych środków odwoławczych sprawa została przekazana do Naczelnego Sadu Administracyjnego i w dacie rozstrzygania sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie był jeszcze znany ostateczny jej wynik, przedwczesne zatem było podjęcie decyzji przez organ II instancji w postępowaniu nadzorczym. Organ II instancji uchybił zatem przepisom proceduralnym, nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co naruszył art. 77, 80 i 81 k.p.a., przede wszystkim nie dokonując ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawczyni co do biegu sprawy. Uchylenie decyzji przez Sąd powoduje, że organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę będzie musiał uwzględnić zmianę sytuacji w sprawie, a więc fakt, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, w stosunku do której złożono wniosek o stwierdzenie nieważności, w efekcie uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jego rozpoznania, przestała być ostateczna, a ostateczna stała się decyzja Wojewody utrzymująca w mocy pozwolenie na budowę. Organ weźmie też pod uwagę, że od postępowania toczącego się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym zależy byt pozwolenia na budowę utrzymanego w mocy przez Wojewodę w 2007 r. oraz rozważy wpływ tej kwestii na ewentualne postępowanie w sprawie nieważności tej decyzji. Przede wszystkim zaś organ, rozpoznając wniosek, powinien ustalić, jakie jest w tej sytuacji stanowisko wnioskodawczyni, informując ją o skutkach, o których mowa w art. 9 k.p.a. W zależności od oświadczenia wnioskodawczyni, organ ustali swoją właściwość do rozpoznania sprawy, a w razie utraty właściwości w toku sprawy, przekaże sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Sygn. akt VII SA/Wa 1941/07 poz.1270, ze. zm.) zw. dalej p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającą ją decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.