VII SA/Wa 1941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1941/10 UZASADNIENIE [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. K. -"drożdżakowe zapalenie skóry rąk u osób pracujących w warunkach sprzyjających rozwojowi drożdżaków chorobotwórczych ". W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2010 r. J. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiającej stwierdzenia u wnioskodawczyni choroby zawodowej - "drożdżakowe zapalenie skóry rąk u osób pracujących w warunkach sprzyjających rozwojowi drożdżaków chorobotwórczych" związanej z pracą w Ośrodku Opiekuńczo-Adopcyjnym [...]. We wniosku podniosła, iż w trakcie toczących się postępowań w sprawie choroby zawodowej nie została poinformowana o możliwości zgłaszania wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych lekarzy w celu wykazania, iż jej schorzenie ma bezpośredni związek z warunkami pracy w Ośrodku Adopcyjno - Opiekuńczym. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wskazał, że okoliczności podniesione przez stronę nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem procedura orzekania i stwierdzania chorób zawodowych jest szczegółowo uregulowana w przepisach rangi ustawowej i wykonawczych, które wykluczają możliwość powołania biegłego - lekarza spoza kręgu jednostek medycyny pracy i w tych warunkach orzeczenia lekarzy z jednostek medycyny pracy posiadają charakter opinii specjalistycznych, o których mowa w art. 84 kpa. Decyzja z dnia [...] września 2009 r. została przez J. K. zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygnatura akt III SA/Lu 542/09) oddalił skargę i wskazał w uzasadnieniu że opinie specjalistyczne lekarzy z jednostek medycyny pracy były prawidłowe i nie budziły zastrzeżeń natury merytorycznej. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji stwierdził, że argumenty podniesione przez J. K. nie mogą stanowić żadnej z podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Tym samym [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania, dotyczącego choroby zawodowej zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że J. K. zgłaszała zarzut dotyczący niepoinformowania jej o możliwości zgłaszania opinii biegłego lub biegłych lekarzy a orzeczenia na których oparto decyzje odmawiające stwierdzenia choroby zawodowej nie odzwierciedlały rzeczywistości. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zainteresowana brała czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej. Postępowanie diagnostyczno-orzecznicze prowadzone było w pierwszej instancji przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze [...], w drugiej instancji przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...]. Orzeczenia lekarskie wydane w sprawie przez uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostki medyczne mają charakter opinii biegłego, zgodnie z orzecznictwem sądów. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) nie przewiduje możliwości powoływania biegłych spoza uprawnionych do orzekania jednostek medycznych. Wszelkie opinie, zaświadczenia wydane przez inne niż uprawnione do wydawania orzeczeń w sprawach chorób zawodowych jednostki medyczne stanowią dowód w prowadzonym postępowaniu, jednakże nie mogą stanowić podstawy do wydania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K. Wskazała, że żąda wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej, a także orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że od organów inspekcji sanitarnej domagała się przeprowadzenia kompleksowej diagnostyki dotyczącej -"drożdżakowego zapalenia skóry rąk u osób pracujących w warunkach sprzyjających rozwojowi drożdżaków chorobotwórczych". Podniosła, że organy nie ustosunkowały się do wskazanych przez nią objawów, które występowały u skarżącej w czasie pracy Ośrodku Opiekuńczo-Adopcyjnym [...]. Zarzuciła organom, że nie oceniły dostatecznie występujących u skarżącej objawów pod kątem wystąpienia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa). Należy bowiem zauważyć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. którą utrzymano w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia ...] września 2009 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej - "drożdżakowe zapalenie skóry rąk u osób pracujących w warunkach sprzyjających rozwojowi drożdżaków chorobotwórczych" u J. K. Należy wskazać, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji która na mocy art. 16 § 1 kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Dlatego też przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia, lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania organ administracji wyda decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie J. K. złożyła podanie o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, podnosząc, że w trakcie toczących się postępowań w sprawie choroby zawodowej nie została poinformowana o możliwości zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych lekarzy w celu wykazania, iż jej schorzenie ma bezpośredni związek z warunkami pracy w Ośrodku Adopcyjno – Opiekuńczym [...]. Złożenie podania o wznowienie postepowania inicjuje postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w trybie art. 149 kpa, poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia postępowania w drodze decyzji. Akta sprawy nie wskazują, aby organ prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustawowej podstawy wznowienia. Do okoliczności, które organ – poza ustawową podstawą wznowienia – zobowiązany jest badać z urzędu, należy zachowanie termin z art. 148 kpa. W tym miejscu należy zauważyć, iż organy inspekcji sanitarnej podejmując czynności z zakresu administracji publicznej zobowiązane są stosować się do wymogów zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do przepisu art. 9 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Funkcją art. 9 kpa jest swoiste "wyrównanie szans" osób bioracych udział w postepowaniu administracyjnym, w istotnym stopniu ogranicza on bowiem znaczenie zasady ignorantia iuris nocet w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 III 1985 r., III SA 153/85, GAP 1986, nr 4, s. 45 a także wyrok NSA z dnia 17 I 1990 r., I SA 28/89, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 30). Przepis art. 145 kpa zawiera zamknięty katalog przyczyn wznowienia, organ obowiązany jest więc na wstępie ustalić, czy zgłaszając wniosek o wznowienie, skarżąca powołała się na ustawową podstawę wznowienia postępowania. Lakoniczne i nie do końca czytelne sformułowanie wniosku skarżącej, bez wskazania przyczyn wznowienia, powinno skutkować wezwaniem J. K. do wskazania na jakie ustawowe przesłanki skarżąca się powołuje (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1999 r., IV SA 1182/97 - Lex nr 47885). Obowiązek informowania i wyjaśniania nałożony na organy w art. 9 kpa powinien być bowiem rozumiany jak najszerzej. Organy nadzoru sanitarnego prowadzące postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, winny czuwać – jak to wyżej wskazano - nad tym, aby strona nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej stosownych wskazówek. Należy podkreślić, że tak szerokie pojmowanie ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku informowania stron łączy się z obowiązkiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, gdyż sprzyja sprecyzowaniu okoliczności istotnych i wyczerpującemu ich wyjaśnieniu. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 kpa trzeba zaś traktować jako wystarczająca przesłankę do uchylenia decyzji (teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95 - LexPolonica nr 338733). W niniejszej sprawie, brak pouczenia J. K. o trybie postepowania w sprawie wznowienia i brak wskazania obowiązków ciążących na stronie, a także zaniechanie przez organ próby wyjaśnienia, w oparciu o którą z wskazanych przesłanek wznowienia skarżąca żąda wszczęcia postępowania w trybie art. 145 kpa stanowi naruszenie art. 9 kpa, jak również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 kpa. Rolą organu w postępowaniu jest bowiem w dalszym ciągu nie tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej pomocy, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno Główny Inspektor Sanitarny jak i [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] nie dopełniły w/w obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego tez zaskarżone decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny usunąć wyżej wskazane uchybienia, w szczególności informując skarżącą nie tylko o treści art. 145 kpa, ale i jasno precyzując, że obowiązana jest ona wskazać którą z tych przesłanek uważa za podstawę swego żądania, zobowiązując do przedstawienia dowodów na powyższą okoliczność. Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku.