VII SA/Wa 1941/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]/12 znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu zażalenia A. P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] odmawiającego wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2012 roku do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia stwierdzającego prawo A. i A. P. (dalej: "inwestor") do użytkowania budynku biurowo-wystawowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w związku z jego zgłoszeniem do użytkowania w dniu [...] grudnia 2011 r. i nie wniesieniem przez organ sprzeciwu w terminie 21 dni. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. PINB odmówił wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie wskazanego budynku. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli podczas której stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo - wystawowego przy ul. [...] w [...].[...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]/12 uchylił w całości ww. decyzję i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-wystawowego. Organ I instancji wskazał, iż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku jest decyzją rozstrzygającą w sprawie złożonego przez Inwestora w dniu [...] grudnia 2011 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż aby uzyskać zaświadczenie dot. zawiadomienia o zakończeniu budowy wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie, inwestor zobowiązany jest złożyć do PINB skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy. Zażalenie na wskazane postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji, celem wydania zaświadczenia stwierdzającego prawo A. i A. P. do użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Zarzucił naruszenie przepisów: – postępowania : tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgodną z prawem odmowę wydania zaświadczenia, pomimo istnienia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem strony; – materialnego : art. 54 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek A. i A. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nie stanowił zawiadomienia o zakończeniu budowy w myśl tego przepisu, skutkującego rozpoczęciem biegu 21-dniowego terminu na ewentualne wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu w drodze decyzji. Uzasadniając skarżący wskazał, iż z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., wymagające dla takiego obiektu jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ww. wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. winien być przez organ I instancji potraktowany jako zgłoszenie zakończenia robót budowlanych. W ocenie skarżącego fakt, iż organ I instancji potraktował wniosek inwestora w sposób nieprawidłowy, kwalifikując go wadliwie jako wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku (co potwierdzone zostało w ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji), nie dyskwalifikuje samego wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2011 r. jako bezprzedmiotowego i nie powoduje jego bezskuteczności, lecz czyni jedynie bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. nie był pozbawiony merytorycznych podstaw do jego rozpoznania, a jego jedyna wadliwość sprowadzała się do niewłaściwego oznaczenia nazwy tego pisma przez inwestora. W ocenie skarżącego nie zwalniało to jednak organu z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa w art. 7, 10 i 77 k.p.a. Nadto skarżący wskazał, iż A. i A. P. w dobrej wierze powiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu prac budowlanych budynku przy ul. [...] w [...]. Powiadomienie to zostało złożone na formularzu wymaganym przez organ I instancji, który dla budynków użytkowych, z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, przewiduje wyłącznie formę wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Między innymi dlatego też, organ I instancji nie dysponował w dacie składania przez wnioskodawców wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. wzorami formularzy zawiadomienia o zakończeniu budowy budynków użytkowych w oparciu o przepisy art. 55 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy dokonanej w dniu 16 kwietnia 2004 r., które to mają zastosowanie w tej sprawie. Zatem – w ocenie skarżącego - już z tej przyczyny nie mieli oni możliwości wyboru innego formularza, niż dostępny w urzędzie i nie mieli realnej możliwości złożenia podania o prawidłowej treści. Dodatkowo wskazał, iż postanowienie organu I instancji swoim rozstrzygnięciem wykraczało poza granice wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2012 r., gdyż ów wniosek dotyczył wydania zaświadczenia stwierdzającego prawo do użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], w związku z jego zgłoszeniem do użytkowania w dniu [...] grudnia 2011 r. i nie wniesieniem sprzeciwu przez organ w terminie 21 dni. Tymczasem postanowienie organu I instancji stanowi odmowę wydania zaświadczenia "o braku sprzeciwu wobec złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w [...]", a więc w zakresie nie objętym żądaniem strony z dnia [...] kwietnia 2012 r. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Podkreślił, iż organ administracyjny orzekający w sprawie jest związany żądaniem zawartym we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, który określa przedmiot postępowania i zarazem determinuje zakres działania tego organu. Wskazał, iż zgodnie z doktryną prawa postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może zakończyć się poprzez: wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, odmowę wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego oraz przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści (np. z powodu niepotwierdzenia się stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda wnioskodawca). Odnosząc się do meritum sprawy, organ odwoławczy podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie (tj. decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]/12) MWINB wskazał, iż w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu bezsprzecznym jest, iż inwestorzy nie zostali zobowiązani do uzyskania decyzji właściwego organu administracji publicznej o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż ani w decyzji Burmistrza Gminy- Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] października 1993 r. pozwalającej na budowę, ani w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. zmieniającej ww. decyzję ostateczną nie nałożono na nich obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro inwestorzy nie mieli obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, to brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosków inwestorów o wydanie takiej decyzji. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...].03.2012 r. uchylił wadliwą decyzje organ powiatowego i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowania budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to umożliwiło inwestorom złożenie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, odrębnego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w [...]. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 54 Prawa budowlanego. Uzasadniając skarżący w całości powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji/postanowienia. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna/postanowienie jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji/postanowienia przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. Badając pod kątem zasadności zastosowania przez organ orzekający przepisu art. 219 k.p.a., stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2): 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z powyższych przepisów wynika, że wydanie zaświadczenia ma na celu urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego, istniejącego w dniu jego wydania. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. konkretyzuje dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagany jest przez przepis prawa lub, gdy o jego wydanie ubiega się osoba ze względu na jej interes prawny. Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Ze sformułowania przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji zaś, gdy fakty te lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, organ winien odmówić wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w myśl art. 219 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia czy to z względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Z jednym z tych przypadków (tj. trzecim w części początkowej) mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. (data prezentaty) skarżący biorąc za podstawę art. 217 § 1 k.p.a. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego prawo A. i A. P. do użytkowania budynku biurowo – wystawowego, w związku z jego zgłoszeniem do użytkowania w dniu [...] grudnia 2011 r. i nie wniesieniem sprzeciwu przez organ w terminie 21 dni. Tymczasem w dniu [...] grudnia 2011 roku do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w [...]. Ograny po przeprowadzeniu postępowania, ostatecznie, czego wyrazem jest decyzja [...]WINB z dnia [...] marca 2012 roku Nr [...]/12 doszły do przekonania, o braku podstaw do orzekania o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego też sprawa zainicjowana wnioskiem inwestorów z dnia [...] grudnia 2012 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie wskazanego budynku zakończyła się prawomocną decyzją [...]WINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]/12 orzekającą m.in. o umorzeniu tegoż postępowania. Sąd zauważa, iż decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania. Wydane rozstrzygnięcie – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – umożliwiło inwestorom złożenie odrębnego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w [...]. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż odmowa wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, gdyż jak wykazały organy skarżący nie złożył odrębnego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w [...]. To natomiast powoduje, że niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż postępowanie określone w Dziale VII k.p.a. w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego ma ograniczony charakter. Skarżący nie może w jego trybie domagać się badania intencji, jaka towarzyszyła składaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2011 roku, ani czynić organom zarzutu o nieprawidłowym jej odczytaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącego w ocenie Sądu zaskarżone postanowienia w sposób prawidłowy odnoszą się do złożonego w dniu [...] kwietnia 2012 roku wniosku o wydanie zaświadczenia, albowiem rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób zgodny z brzmieniem art. 54 Prawa budowlanego. Dlatego też – zdaniem Sądu - niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 54 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołuje się na art. 54 Prawa budowlanego jako materialną podstawę treści zaświadczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy prawidłowo sformułowały treść postanowienia. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.