VII SA/Wa 1943/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Pismem z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek z dnia 28 marca 2008 r. W. M., reprezentowanej przez adwokat E. S., o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...], przenoszącej na rzecz A. i M. W. decyzję z [...] września 1986 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wg projektu indywidualnego oraz garażu zespolonego z budynkiem i basenu na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], poinformował wnioskodawczynię, że nie znalazł podstaw w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Wojewoda wskazał, że organ administracji właściwy w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna z urzędu postępowanie nieważnościowe wówczas gdy w jego przekonaniu zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja będąca przedmiotem badania dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w jego ocenie przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawczyni, a mianowicie okoliczność, że decyzją z dnia 11 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem 16 września 1990 r. ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest przesłanką o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a eliminacja z obrotu prawnego decyzji z dnia 12 marca 2004 r. przenoszącej decyzję pozwolenia na budowę na nowy podmiot może nastąpić w postępowaniu wznowieniowym przeprowadzonym z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Odwołanie od ww. pisma złożyła W. M., traktując to pismo jako decyzję administracyjną. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 157 § 3, 104, 107 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. można skutecznie wnieść odwołanie jedynie od decyzji, jako rozstrzygnięcia o charakterze władczym. W ocenie GINB, pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], nie zawiera wymaganych przez prawo, tj. art. 107 § 1 k.p.a., elementów koniecznych do uznania go za decyzję, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Jego zdaniem ww. pismo ma charakter informacyjny. Ponadto ocena wniosku, w której organ stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie może przybrać formy decyzji i nie jest zaskarżalna, za wyjątkiem szczególnych sytuacji określonych w przepisach prawa, np. art. 31 k.p.a. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ administracyjny przytoczył stanowisko doktryny oraz judykatury sądowoadministracyjnej. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania W. M. z dnia 13 czerwca 2008 r. od pisma Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. M., reprezentowana przez pełnomocnika adwokat E. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia/decyzji organu i instancji, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 157 § 3, art. 104, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W jej ocenie organ I instancji wydał rzeczywistości decyzję, o której mowa w art. 157 § 3 k.p.a., ponieważ skarżone pismo z dnia [...] maja 2008 r. spełnia wszystkie wymogi decyzji, łącznie z rozstrzygnięciem o istocie sprawy, tj. odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca W. M. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. znak [...]. Po zapoznaniu się z treścią pisma wnioskodawczyni, Wojewoda [...] nie znalazł podstaw w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu i pismem z dnia [...] maja 2008 r. poinformował o powyższym W. M.. Skarżąca pismo Wojewody [...] potraktowała jako decyzję w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie kierując je do organu wyższego stopnia, czyli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym przez W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wskazać trzeba, iż postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, wydane w trybie art. 134 k.p.a., ma charakter wyłącznie procesowy i w takim tylko zakresie podlega kontroli Sądu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. następuje z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie nie posiada przymiotu strony. Powyższe zostało rozstrzygnięte prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...], którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte pismem W. M., w którym wniosła ona odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...]. Z tego też powodu trafnie organ I instancji uznał, iż treścią wniosku skarżącej nie jest żądanie wszczęcie postępowania na jej wniosek, lecz jest to pismo żądające wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - adwokata, przeoczyła jednakże, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nawet wówczas, gdy badanie takie zainicjowane zostało na wniosek innego organu czy też pisma osoby zainteresowanej w sprawie. Wniosek taki nie posiada charakteru procesowego, ponieważ nie został przewidziany w k.p.a. Wszczęcie postępowania z urzędu oznacza, iż jedynie organ właściwy w sprawie ma uprawnienie do zainicjowania postępowania, zaś wszelkie pisma i wnioski w tej sprawie należało potraktować jako zwrócenie uwagi organowi na ewentualne wady kwalifikowane decyzji. Z tego też powodu pisma Wojewody [...] informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie można było potraktować jako decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania z urzędu. Takiej formy załatwienia sprawy w tym zakresie nie przewiduje bowiem k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie tylko od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wskazano, pismo Wojewody [...] nie stanowiło decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. i dlatego nie przysługiwało prawo wniesienia od niego odwołania. Z tego też powodu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uznania iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza prawo. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak na wstępie.