VII SA/Wa 1943/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. S.A. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku "D." S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2013 r., [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., [...]. Organ wskazał, że podczas kontroli w dniu 4 sierpnia 2009 r. ustalono, że przyłącze wodociągowe biegnące przez działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. O. w [...]do f-my D. wykonano w uzgodnieniu z gestorem sieci Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w [...] i opinią Zespołu [...] [...][...] Powiatu [...][...] nr [...]. Organ wezwał ww. firmę do złożenia m.in. kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze sporządzonym planem sytuacyjnym przyłącza oraz umowy z właścicielem sieci na przyłącze. Inwestor złożył ww. dokumenty. Z mapy inwentaryzacyjnej nie wynikało, aby przyłącze było siecią wodociągową, wymagającą pozwolenia na budowę. Uznano zatem, że inwestor mógł skorzystać z dwóch dróg: to jest zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20) oraz bez zgłoszenia (art. 29a). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowanie w ww. sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (z urzędu) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2009 r. wskazując m.in., że zakres inwestycji uzgodnionej jako budowa sieci wodociągowej pokrywa się z inwestycją uznanej przez organ powiatowy za przyłącze. Podkreślił, że przyłączem jest połączenie budynku z siecią. Nie można więc jednym przyłączem połączyć sieci z kilkoma działkami. Nadto wskazał, że organ I instancji nie ustalił daty realizacji inwestycji. Z pism Stowarzyszenia [...][...]Wsi [...] wynika, iż inwestycję zrealizowano w marcu 2009 r., co poddaje w wątpliwość jej legalność. Następnie stwierdził, że organ powiatowy błędnie umorzył postępowanie, skoro inwestycja wymagała pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Uchybienie to organ ocenił jako rażące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania "D."S.A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/10, oddalił skargę "D." S.A. na ww. decyzję. "D." S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., zarzucając, iż została wydana przez niewłaściwy organ i rażąco narusza art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 77 §1 k.p.a., a także art. 16 k.p.a. i art. 136 k.p.a. W kolejnym piśmie wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2013 r. jako decyzji drugoinstancyjnej. Powołując się na powyższy wyrok oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), organ wskazał, iż nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem Sądu została uznana za zgodną z prawem. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania. Podkreślił, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest zatem prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła "D." S.A., zarzucając naruszenie art. 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 157 §1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 77 §1 k.p.a., a także art. 16 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy akt objęty wnioskiem skarżącej jest dotknięty wadami kwalifikowanymi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej decyzja [...] WINB z dnia [...] stycznia 2010 r. naruszała art. 157 k.p.a., bowiem organ ten nie był właściwy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności ww. decyzji z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] (umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] października 2009 r.). W tej sytuacji postępowanie nieważnościowe winno dotyczyć decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2010 r., a organ ten nie był właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji. Dalej skarżąca podniosła, że [...] WINB dokonał jednoznacznej kwalifikacji obiektu jako sieci wodociągowej, a nie przyłącza wodociągowego. Pojęcia "przyłącze wodociągowe" i "sieć wodociągowa" są zdefiniowane w art. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U.2006.123.858 ze zm.). Organ zaniechał dokonania wykładni tych kluczowych dla sprawy pojęć ustawowych, zaskarżona decyzja rażąco narusza zatem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Podniesiono również, że nie wyjaśniono wnikliwie stanu faktycznego sprawy pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z samej decyzji wynika, iż rozstrzygniecie stwierdzające nieważność zapadło bez uzyskania odpowiedzi Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Gdyby organ poczekał, to dowiedziałby się, że pismem z dnia 21 maja 2009 r. inwestor cofnął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej, a więc nie ma zamiaru już od maja 2009 r. budować żadnej sieci wodociągowej. Nadto, w oparciu o warunki techniczne organ wojewódzki stwierdził, iż przyłącze przebiega przez działki nienależące do inwestora i wymagane jest ustanowienie służebności na działce [...]. Z tego z kolei wywiódł, że organ powiatowy błędnie zakwalifikował obiekt jako przyłącze, gdyż nie ma możliwości, aby jednym przyłączem połączono sieć z kilkoma budynkami (kilkoma działkami). Organ wojewódzki orzekł o nieważności ww. decyzji, pomimo iż nie był pewien, czy na nieruchomości inwestora znajduje się jeden, czy kilka budynków. Ponadto, ustalenia faktyczne stoją w sprzeczności z niekwestionowanymi przez ten organ ustaleniami PINB w sprawie [...]dokonanymi w oparciu o złożoną mapę inwentaryzacyjną. Z mapy tej wynika, iż przyłącze służy wyłącznie doprowadzaniu wody do jednego budynku inwestora na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 7, 8 i 77 §1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej organ wojewódzki wszedł w rolę organu odwoławczego i zamiast badać przesłanki nieważności dokonał ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Świadczy o tym fakt, że organ powołał art. 136 k.p.a. jako podstawę wystąpienia do Burmistrza Miasta i Gminy[...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Badając legalność skarżonych rozstrzygnięć w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić trzeba, że postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. nie naruszają prawa. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miał fakt, że decyzja z dnia [...]maja 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1332/10, w której Sąd wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. skargę oddalił. Okoliczność ta stanowi przeszkodę do poddania ponownej kontroli tych samych decyzji. Sąd ma bowiem obowiązek badać z urzędu, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Takich uchybień Sąd uprzednio orzekający nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, – zasadnie powołaną przez organ – wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Gdy w rezultacie wstępnego badania żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Sąd w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. stwierdził, że zarówno decyzja z dnia[...]maja 2010 r., jak i decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r., są zgodne z prawem. Dokonana w omawianym orzeczeniu ocena prawna ma przymiot powagi rzeczy osądzonej, co z kolei czyni niedopuszczalnym żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W świetle powyższego należy uznać, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Na marginesie zatem tylko dodać trzeba, że postępowanie, które zostało wszczęte z urzędu, skierowano do decyzji z dnia [...] października 2009 r. Prawidłowa jest również właściwość organu, bowiem postępowanie dotyczyło decyzji organu I instancji, zaś decyzja organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. była tylko decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, kończy ona jedynie w danej instancji postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie. Nie można zatem podzielić argumentacji skarżącej, że postępowaniem nieważnościowym należało objąć także decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., a tym samym [...] WINB był organem niewłaściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.