VII SA/Wa 1948/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska(spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 zł( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.K. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2005r. nakładające na M.K. grzywnę w celu przymuszenia w wys. 47.778,20 zł za niedopełnienie obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym nr [...] z [...] września 2005r. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1999r. nakazano M.K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2000r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2002 r., sygn. akt: IVSA 1067/00 oddalił skargę M.K. W związku z niewykonaniem ww. obowiązku organ powiatowy 26 kwietnia 2000r. skierował upomnienie, a [...] września 2005r. wystawił tytuł wykonawczy oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia. W ocenie organu postępowanie egzekucyjne przeprowadzono prawidłowo, a postanowienie odpowiadało art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), dalej upea. Wysokość grzywny wyliczono zgodnie z art. 121 § 5 cyt. ustawy. Organ dodał, że w myśl art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie mógł więc na etapie postępowania egzekucyjnego odnosić się do zarzutów merytorycznych decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. Skargę na to postanowienie złożyła M.K. i wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć zarzuciła naruszenie: art. 121 § 4 i 5 upea oraz jej interesu prawnego, art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podniosła, że organ powiatowy nie zastosował się do art. 121 § 5 upea. Nieprawidłowo naliczył wysokość grzywny, zawyżając jej wysokość i nie podając sposobu oraz podstawy wyliczenia. Organ wojewódzki zaś nie zbadał, czy prawidłowo naliczono grzywnę oraz groził nakładaniem kolejnych grzywien naruszając art. 121 § 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym grzywna jest jednorazowa. Skarżąca podniosła, że postanowienia naruszają jej interes prawny, gdyż po wielu uciążliwościach udało się jej uregulować status prawny budynku i działki. Brak uregulowania wynikał ze zniszczenia i utraty dokumentów w okresie wojny oraz przeszkód związanych z długotrwałymi postępowaniami sądowymi. Decyzje nie uwzględniały faktu, że remont domu prowadzono w stanie wyższej konieczności, gdyż zawalony dach i pękające ściany stwarzały bezpośrednie zagrożenie dla skarżącej i rodziny. Nadto skarżącą wprowadzono w błąd przez wydanie zezwolenia na remont domu oraz odmowę wydania pozwolenia na budowę. Podała, że aktualnie występuje o pozwolenie na remonty, które zakwalifikowano jako rozbudowę. Uzyskanie pozwolenia, wysoką i niesprawiedliwą grzywnę czyni bezprzedmiotową. Żądanie obecnie rozbiórki domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania skarżącej i jej rodziny rażąco narusza zasady współżycia społecznego. Nakładanie grzywny wtedy, gdy inwestor jest w trakcie załatwiania spraw formalnych (legalizacja budowy) jest niecelowe, nieracjonalne, niezgodne z literą i duchem prawa i stanowi jego rażące naruszenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba że uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie wydano z istotnym naruszeniem art. 121 § 5 upea. Ponadto, blisko pięcioletnia zwłoka w rozpatrzeniu zażalenia spowodowała zmianę stanu faktycznego sprawy, co z kolei obligowało organy do zastosowania art. 28a upea. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednak nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 121 § 4 upea grzywnę w celu przymuszenia dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nakłada się jednorazowo. Wysokość tej grzywny nie jest dowolna. Jeżeli obowiązek podlegający wyegzekwowaniu dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - wysokość grzywny wylicza się stosownie do art. 121 § 5 upea. Zgodnie z treścią tego przepisu stanowi ona iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Obowiązkiem organów egzekucyjnych było zatem przedstawienie w postanowieniu nakładającym grzywnę w celu przymuszenia sposobu wyliczenia grzywny, z wyszczególnieniem wysokości jej składników, tak aby możliwe było dokonanie kontroli prawidłowości dokonanego wyliczenia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do jedynie do wskazania, że grzywna wynosi 47.778,20 zł. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ II instancji stwierdził, że grzywnę wyliczono zgodnie z art. 121 § 5 cyt. ustawy. W związku z powyższym, jako uzasadniony Sąd ocenił zarzut skargi, że organ powiatowy nie podał sposobu wyliczenia grzywny, co skutkowało uchyleniem wydanych rozstrzygnięć, jako wydanych z istotnym naruszeniem ww. przepisu. Wskazać również należy, że w wyniku prawie pięcioletniej zwłoki w rozpatrzeniu zażalenia M.K. zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Na rozprawie sądowej w imieniu skarżącej wystąpiła bowiem jej córka – A.W., która przedłożyła akt notarialny z dnia [...] maja 2008r. (Repertorium A nr [...]). Z dokumentu tego wynika, że nieruchomość objętą obowiązkiem rozbiórki skarżąca darowała córce A.W. wówczas noszącej nazwisko A.K. Wobec treści art. 28a upea fakt ten obliguje organ do kontynuowania postępowania egzekucyjnego, a w przypadku zastosowania dalszych środków egzekucyjnych - tak jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie - do wystawienia nowego tytułu wykonawczego. Tym niemniej pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim zasadnie wyjaśniły organy - że na etapie postępowania egzekucyjnego, które prowadzone jest jedynie w celu wyegzekwowania zastosowanego obowiązku, ocenie organów egzekucyjnych nie podlegają kwestie odnoszące się do meritum decyzji, którą obowiązki te nałożono. Zasada ta znajduje potwierdzenie w treści art. 29 ust. 1 upea, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji powyższego, skoro postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w związku z niewykonywaniem przez skarżącą obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] lipca 1999r. nakazującej rozbiórkę samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, to bez wpływu na jej wynik postawały zarzuty o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, przewlekłość w uregulowaniu statusu prawnego budynku i działki, prowadzenia "remontu: w stanie wyższej konieczności, podejmowaniu prób ponownej legalizację budynku, jak również ewentualnego wprowadzenia skarżącej w błąd przez wydanie zezwolenia na remont domu oraz odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, tylko formą nacisku w celu zmuszenia zobowiązanego - poprzez zastosowanie dolegliwości finansowej - do wyegzekwowaniu obowiązku. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji, a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.