VII SA/Wa 1948/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267, ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. S.K.A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zabezpieczenia przeciwpowodziowego w zakresie budowy bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową śluzy żeglugowej u wejścia do Portu Praskiego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w rozpatrywanej sprawie [...] Sp. z o. o. S.K.A. wnioskiem z dnia 20 grudnia 2014r. - złożonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane - wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową śluzy żeglugowej u wejścia do Portu [...]. Zdaniem organu, przedmiotową inwestycję niewątpliwie należy zaliczyć do budowli przeciwpowodziowych, wobec czego zastosowanie do niej będą miały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963, ze zm.), dalej również jako "specustawa przeciwpowodziowa", stanowiące przepisy lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Wobec powyższego, w ocenie organu, uzyskanie przez składająca wniosek spółkę pozwolenia na budowę inwestycji, dla której został przewidziany odrębny tryb postępowania jest niedopuszczalne, stanowiłoby to bowiem próbę obejścia przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej, przez inwestora rozumie się regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gminę lub partnera prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno–prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.). W myśl przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym partnerem jest przedsiębiorca lub przedsiębiorca zagraniczny (art. 2 ust. 2 ustawy). Zaś z treści przepisów art. 4 i 5 tej ustawy wynika, że wybór partnera następuje w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi lub w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy z dnia 29 listopada 2004r. Prawo zamówień publicznych. Oznacza to, że wnioskodawca nie jest podmiotem, który mógłby skutecznie wystąpić o wydanie decyzji w trybie specustawy przeciwpowodziowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że stosownie do przepisu art. 36 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w przypadku gdy lokalizacja inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przewidziana jest w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo wydano dla niej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Zdaniem organu, brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, bowiem z akt sprawy wynika, że inwestor uzyskał dla przedmiotowej inwestycji decyzję Zarządu Dzielnicy [...] miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. złożyła [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...], zarzucając mu naruszenie: - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania, - art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez przyjęcie, że przepis ten ustanawia wyłączny tryb realizacji budowli przeciwpowodziowych w oparciu o przepisy powołanej ustawy, - art. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie trybu realizacji budowli przeciwpowodziowych przewidzianego w tej ustawie do budowli objętej wnioskiem, - art. 2 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez stwierdzenie, że inwestorem takiej inwestycji może być wyłącznie podmiot prywatny uczestniczący w przedsięwzięciu o charakterze partnerstwa publiczno-prywatnego. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca spółka wskazała, że wobec budowli przeciwpowodziowych dopuszczalne są dwa alternatywne tryby realizacji: pierwszy, podstawowy, przewidziany w przepisach ustawy Prawo budowlane i drugi, szczególny, normowany przez specustawę przeciwpowodziową. Zdaniem strony skarżącej, brak jest powodów, dla których ustawodawca miałby wykluczać niekwestionowaną wcześniej (tj. przed wejściem w życie specustawy przeciwpowodziowej) możliwość realizacji budowli przeciwpowodziowych na podstawie ustawy - Prawo budowlane wyłącznie ze względu na wprowadzenie rozwiązań objętych specustawą przeciwpowodziową. Skarżąca zwróciła uwagę, że z uprzywilejowanego trybu uregulowanego w specustawie przeciwpowodziowej (przewidującego m.in. tak radykalne rozwiązania jak pozbawienie własności nieruchomości zajętych pod urządzenia przeciwpowodziowe) może skorzystać względnie wąskie grono podmiotów. Podniosła, że nie ma przy tym żadnego uzasadnienia, aby to samo, lub szersze, grono podmiotów nie mogło zatwierdzić projektu budowlanego budowli przeciwpowodziowej w ramach standardowych postępowań, przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą - Prawo budowlane. A zatem, w ocenie wnoszącej skargę, wykonanie robót budowlanych polegających na wzniesieniu budowli przeciwpowodziowych może zostać przeprowadzone zarówno w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, jak i w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. II OW 23/12, w którym Sąd stwierdził, iż to inwestor decyduje, czy zamierza korzystać z regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, czy też oczekuje rozstrzygnięcia sprawy na zasadach ogólnych wynikających z ustawy - Prawo wodne i ustawy - Prawo budowlane. W ocenie spółki prawidłowa interpretacja art. 36 specustawy przeciwpowodziowej powinna prowadzić do wniosku, że regulacja ta ma charakter jedynie pomocniczy (wyjaśniający) i nie określa w sposób wyłączny zakresu zastosowania specustawy przeciwpowodziowej. Skarżąca nie zgodziła się też z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakoby inwestorem, w znaczeniu specustawy przeciwpowodziowej, mógł być tylko taki podmiot prywatny, który działa w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Wskazała, że pojęcie "inwestor" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej - zgodnie z tym przepisem przez inwestora rozumie się regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gminę lub partnera prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, realizujących inwestycję. Art. 2 pkt 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym jako partnera prywatnego określa zaś przedsiębiorcę lub przedsiębiorcę zagranicznego. Jak podkreśliła skarżąca, literalna wykładnia art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej nakazuje przyjąć, że inwestor będący przedsiębiorcą nie musi działać w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Art. 2 pkt 2 posługuje się bowiem w tym zakresie wyłącznie odesłaniem do definicji partnera prywatnego zawartej w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym - nie wskazuje zaś na konieczność działania takiego przedsiębiorcy w ramach wspomnianego partnerstwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia skarżącej spółce pozwolenia na budowę zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie niedopuszczalności rozpoznania wniosku spółki w żądanym przez nią trybie, tj. trybie opartym na przepisach ustawy – Prawo budowlane. Tak formułowanego przez organ odwoławczy stanowiska stwierdzającego wystąpienie przeszkody o charakterze przedmiotowym w prowadzeniu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, uznając że za stanowiskiem tym nie przemawiają wnioski wypływające z wykładni językowej, funkcjonalnej, a także historycznej zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. W złożonej skardze strona wskazała na alternatywność trybów realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, która powinna być rozumiana jako możliwość ich wykonywania albo na zasadach ogólnych w oparciu o normy ustawy - Prawo budowlane, albo na podstawie regulacji szczególnej – przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Tę wykładnię art. 1 cyt. ustawy Sąd w niniejszym postępowaniu w całości aprobuje, przyjmując, że określenie w przywołanym wyżej akcie normatywnym szczególnych zasad i warunków przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie oznacza, że inwestycje o analogicznym charakterze (budowle przeciwpowodziowe) nie mogą być wykonywane przez podmioty zainteresowane na podstawie pozwolenia na budowę. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest ustawą specjalną, której celem jest uproszczenie i przyspieszenie wykonywania inwestycji przeciwpowodziowych poprzez skumulowanie w jednej procedurze kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera w sobie nie tylko rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych, ale rodzi także skutki cywilnoprawne, prowadząc do przejścia prawa własności nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Jak wskazano w projekcie ustawy wprowadzenie do systemu prawnego nowej regulacji zostało uznane za niezbędne dla pilnego zakończenia rozpoczętych już inwestycji oraz szybkiego rozpoczęcia kolejnych obiektów chroniących przed powodzią, uwzględniając dotychczasowe doświadczenia związane z oceną infrastruktury technicznej i bezpieczeństwa powodziowego państwa (por. projekt ustawy wraz z uzasadnieniem, nr druku sejmowego 3131). Uwzględnienie wskazywanego charakteru regulacji każe przyjąć, że mechanizm działania ustawy oparty jest na rozszerzeniu dotychczasowego trybu realizowania inwestycji przeciwpowodziowych, a nie jego reglamentacji polegającej na określeniu wyłącznego trybu wykonywania tego typu inwestycji wraz z wprowadzeniem ograniczenia podmiotowego polegającego na zastrzeżeniu, że wyłącznie podmioty, o których mowa w art. 2 pkt 2 cyt. ustawy, mogą ubiegać się o zgodę na wykonywanie budowli przeciwpowodziowych. Nadanie takiej treści interpretowanych przepisów sprawiałoby, że ich funkcja – wbrew wysłowionemu zamierzeniu ustawodawcy - nie byłaby w pełni realizowana. Zwrócić uwagę w tym zakresie należy na to, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przewiduje ograniczony krąg adresatów, którzy mogą się ubiegać o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Ustawa w art. 2 pkt 2 wskazuje, że za inwestorem w rozumieniu ustawy jest wyłącznie regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, marszałek województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, województwo, powiat, gmina lub partner prywatny w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Powyższe wyliczenie ma charakter zamknięty, co powoduje, że tylko te podmioty mogą skutecznie występować o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. W objętym skargą postanowieniu, na zasadzie argumentu a contrario, organ przyjął, że podmiot niewymieniony w art. 2 pkt 2 ustawy nie może realizować inwestycji polegającej na wykonywaniu budowli przeciwpowodziowej, niemniej odwołanie się do zasad prawidłowej interpretacji analizowanej regulacji każe uznać, że wniosek taki mógłby być uznany za poprawny wyłącznie przy zastrzeżeniu, że mowa jest o wykonywaniu budowli tego typu na podstawie przepisów specustawy przeciwpowodziowej. Nie budzi bowiem wątpliwości ustalenie organu, zgodnie z którym skarżąca spółka nie mieści się w zakresie pojęcia inwestora. Określenie zgodnie z którym inwestorem w rozumieniu interpretowanego przepisu może być partner prywatny w rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie ogranicza się jedynie do wskazania jego statusu jako przedsiębiorcy krajowego lub zagranicznego (art. 2 pkt 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym), ale również swoją treścią obejmuje wymóg nawiązania z podmiotem publicznym relacji prawnej opartej na umowie o partnerstwie zobowiązującej do realizacji wspólnego przedsięwzięcia. Powyższe powinno prowadzić jednak orzekający w sprawie organ do konkluzji, że zgłoszony przez skarżącą spółkę zamiar budowy budowli przeciwpowodziowej – nie mogąc być przeprowadzony w trybie specustawy przeciwpowodziowej – podlegał rozpatrzeniu na zasadach ogólnych przewidzianych dla innych inwestycji budowlanych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane. Przedstawione zapatrywanie pozostaje zgodne z przypisywanym ustawom szczególnym cechom. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, cechami ustaw szczególnych jest między innymi konkretny cel, doraźność uwarunkowana szczególnymi okolicznościami, zamknięty zakres zastosowania oraz pierwszeństwo w stosunku do regulacji ogólnych (por. B. Błońska, Specustawy jako źródła szczególnych regulacji administracyjnoprawnych – na przykładzie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [w:] Źródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 98). Te ostatnie cechy powinny być rozumiane jako objęcie określonych inwestycji szczególnym reżimem prawnym, przewidującym szereg modyfikacji w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym. Regulacje ustaw ogólnych pozostają jednak nadal w mocy, przepisom specustawy przysługuje jedynie przed nimi pierwszeństwo zastosowania. Wbrew zapatrywaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wzgląd na treść art. 36 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie stanowił przeszkody do merytorycznej oceny wniosku skarżącej spółki o wydanie pozwolenia na budowę, albowiem zakres zastosowania wskazanego przepisu nie odnosił się do wnioskodawcy. Wydając zaskarżone postanowienie organ nie dostrzegł tego, że art. 36 cyt. ustawy, mając na uwadze systematykę analizowanego aktu prawnego, został zaliczony do przepisów przejściowych, wobec czego nadawana mu treść powinna uwzględniać wiążąco jego prawny charakter. Przepisy przejściowe co do zasady służą uregulowaniu sytuacji administracyjnoprawnej podmiotu administrowanego wynikającej ze zmiany stanu prawnego, w oparciu o który jest ona kształtowana przez organy administracji publicznej. Ich celem jest między innymi określenie, w jaki sposób nowa regulacja powinna wpływać na zakończenie spraw będących w toku. W myśl art. 36 cyt. ustawy, w przypadku gdy lokalizacja inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przewidziana jest w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo wydano dla niej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z powyższej normy, mając na uwadze poczynione powyżej zastrzeżenie, wynika, że inwestor, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, po dniu jej wejścia w życie, jest uprawniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Okoliczność, iż jest adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przed dniem wejścia w życie ustawy – ze względu na przepis szczególny - nie stoi temu na przeszkodzie, pomimo że wykładnia przepisów ogólnych ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków. Ma to związek z treścią art. 14, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy braku przepisu szczególnego prowadziłoby to do wadliwego pozostawania w obrocie dwóch odrębnych rozstrzygnięć o równoważnych względem siebie skutkach prawnych. Ustawodawca przyjmując, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy lub ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie wyłącza objęcia inwestycji przepisami specustawy przeciwpowodziowej uprościł procedurę realizacji inwestycji przeciwpowodziowych pozostających w toku. Przypisanie takiej funkcji art. 36 cyt. ustawy sprawia, że brak jest możliwości, by uprawnienie wynikające ze wskazanej normy odnosić do sytuacji prawnej skarżącej spółki, która – uwzględniając ograniczenie podmiotowe ustawy – wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a jednocześnie stała się adresatem decyzji o lokalizacji celu publicznego dopiero w dniu 24 maja 2013 r. , a więc prawie trzy lata po wejściu w życie przepisów specustawy przeciwpowodziowej. Powyższe wskazuje na to, że jak trafnie wskazała skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi, prawidłowa interpretacja przepisów specustawy przeciwpowodziowej prowadzi do wniosku, że regulacja w niej zawarta ma charakter niekonkurencyjny względem przepisów regulujących inwestycje budowlane, co sprawia, że podmiot zainteresowany budową określonego obiektu budowlanego – niezależnie od jego kwalifikowania jako budowli przeciwpowodziowej przez przepisy specustawy przeciwpowodziowej – jest uprawniony do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Nadanie takiej treści zakresowi normowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych znajduje potwierdzenie w stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze postanowieniu z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. II OW 23/12. W orzeczeniu tym wskazano, że do to inwestora należy wybór, czy zamierza korzystać z regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, czy też oczekuje rozstrzygnięcia sprawy na zasadach ogólnych wynikających z ustawy - ustawy - Prawo budowlane. Analogiczny wniosek w orzecznictwie sądowym został sformułowany w odniesieniu do relacji zachodzącej pomiędzy przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, 1194 ze zm.) a przepisami przewidującymi możliwość prowadzenia inwestycji drogowej na zasadach ogólnych. W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2009 r. sygn. II SA/Wr 137/09 przyjęto, że wejście w życie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie oznaczało wyłączenia możności stosowania innych ustaw regulujących poszczególne etapy decyzyjne procesu inwestycyjnego budowy dróg publicznych, jeżeli lokalizacja tych dróg miałaby wynikać z planu miejscowego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy w związku z tym wyraźnie wskazać, że na gruncie reguł systemowych i językowych oraz funkcjonalnych wykładni brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji co do wykładni art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Wsparciem dla tejże argumentacji jest jednocześnie konieczność uwzględnienia w sprawie tej perspektywy rozważań, która ma związek z konstrukcją wolności zabudowy. Pozostawiając na uboczu teoretyczne aspekty wskazanego zagadnienia (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012), nie powinno ulegać wątpliwości, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy dokonywaniu wykładni spornej regulacji prawnej pominął płaszczyznę uprawnień inwestora do zabudowy należącej do niego nieruchomości. Bezsprzecznie z przepisów obowiązującego prawa może wynikać obowiązek realizowania interesu publicznego. Źródłem tego obowiązku może być zabezpieczenie przeciwpowodziowe kraju, w związku z czym uprawnienia właściciela nieruchomości mogą podlegać zgodnemu z prawem ograniczeniu. W rozstrzyganej sprawie organ jednakże nie wyjaśnił w czym upatruje reglamentującą funkcję specustawy przeciwpowodziowej, skoro sens uchwalenia tego aktu wyrażał się jedynie w dążeniu do wprowadzenia do systemu prawnego uproszczonego trybu realizacji budowli przeciwpowodziowych. Traktowanie prawa do zabudowy jako prawa wolnościowego, znajdującego swoje zakotwiczenie w konstytucyjnie chronionych uprawnieniach właściciela nieruchomości do dysponowania nią (art. 64 Konstytucji) nakazuje przyjąć, że ingerencja w to prawo przejawiająca się w wyłączeniu dopuszczalności zabudowy nieruchomości poprzez realizację na niej budowli przeciwpowodziowej wymagała wywiedzenia tego ograniczenia z niebudzącej wątpliwości pod względem swojej treści regulacji ustawowej. W kontrolowanym przypadku Sąd tego rodzaju regulacji jednak nie dostrzegł. Powyższe rozważania prowadziły tym samym do wniosku, że przyjęcie w art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, że realizacja budowli przeciwpowodziowej następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie wyłącza możliwości budowy obiektu budowlanego stanowiącego budowlę przeciwpowodziową przez podmiot niebędący inwestorem w rozumieniu art. 2 pkt 2 tejże ustawy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wskazane powyżej uchybienia dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych odnoszą się zarówno do zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego, co nakazywało, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylenie postanowień organów obu instancji. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W toku ponownie prowadzonego postępowania , po wyeliminowaniu postanowienia oceniającego wniosek zgłoszony przez skarżącą spółkę jako niedopuszczalny, organ prowadzący postępowanie rozpozna żądanie udzielenia pozwolenia na budowę zabezpieczenia przeciwpowodziowego szczegółowo określonego w złożonym wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.