VII SA/Wa 1949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. Z., A. Z., W. M., A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. Z., A. Z., W. M., A. H. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego A. H. 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań B. Z., A. H., A. Z. i W. M. (dalej jako "skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się po wznowieniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB") postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. W przedmiotowej sprawie, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy ww. budynku, z uwagi na fakt, że w toku postępowania nie stwierdzono "istnienia pomieszczenia (piwnicy), która wskazywałaby na wykonanie rozbudowy na poziomie piwnic w budynku przy ul. [...] w [...]". W wyniku złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku handlowo - usługowo - administracyjnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] w całości. Po rozpatrzeniu złożonej przez B. Z., A. H., A. Z. i W. M. skargi na decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 785/13 oddalił ww. skargę. Pismem z dnia 13 lutego 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 marca 2015 r., B. Z., A. H., A. Z. i W. M. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców w sprawie pojawił się nowy dowód w postaci odkrywek fundamentów wykonanych przez właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], które wykazały istnienie "ściany /fundamentu" znajdującego się "poniżej fundamentu starej części budynku nr [...]. Materiał, z którego wykonano żelbetową ścianę/fundament jest materiałem młodym. Wykonanie tego elementu możliwe było jedynie od strony działki nr [...]". W ocenie wnioskodawców "odkopana żelbetowa ściana/fundament jest częścią samowoli budowlanej, która była przedmiotem sprawy". Oceniając wniosek co do przyczyn wznowienia postępowania, organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję, mogące w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowić podstawę do wznowienia postępowania i powtórnego rozstrzygania sprawy. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r., orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] i jednocześnie umarzającej powstępowanie w sprawie rozbudowy budynku handlowo-usługowo- administracyjnego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] w całości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący wskazując, że decyzja nie wyjaśnia w sposób dostateczny całej sprawy, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nierzetelny. Zdaniem skarżących fakt istnienia samowoli został ujawniony przez samych właścicieli budynku handlowo-usługowo-administracyjnego na działce nr [...] w [...], kiedy to złożyli oni wniosek o budowę hotelu pomiędzy budynkiem nr [...] stanowiącym współwłasność skarżących, a budynkiem nr [...] będącym własnością inwestorów. Zdaniem skarżących, inwestorzy projektem tym chcieli zalegalizować część piwnic, która została wykonana nielegalnie i niewłaściwie oraz bez odpowiedniej dokumentacji. W ocenie skarżących, inwestorzy chcąc uniknąć odpowiedzialności za wykonanie dodatkowego pomieszczenia na poziomie piwnic, przed kontrolą wyznaczoną na [...] listopada 2012 r. zamurowali przedmiotowe pomieszczenie. Skarżący podnieśli, że zlecili wykonanie odkrywek fundamentów. Odkrywki zostały wykonane przy wschodniej ścianie budynku nr [...] od wewnętrznej strony piwnic. Podczas odkrywek natrafiono na żelbetową ścianę/fundament, ściśle przylegający do ściany piwnic skarżących. W ocenie skarżących w zaskarżonym postanowieniu brak jest merytorycznych rozważań na temat odkrytej żelbetowej ściany/fundamentu. Skarżący zarzucili ponadto, że organ nie przeprowadził oględzin przedmiotu sprawy w celu zebrania własnego materiału dowodowego do porównania, a oparł się jedynie na zebranym materiale, który w ocenie skarżących jest obarczony błędami. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie wznawia się, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawniono nowe okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy, nowe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu jeżeli okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie są podstawą wznowienia postępowania. W omawianym przypadku, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że wskazany we wniosku o wznowienie postępowania dokument w postaci fotografii i pomiarów dokonanych w trakcie przeprowadzonych w piwnicach budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] odkrywek, nie istniał w dacie wydania weryfikowanej decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Przedmiotowe odkrywki zostały bowiem wykonane w dniu [...] lutego 2015 r. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nawet gdyby przyjąć, że dowodem w sprawie jest odsłoniony w wyniku dokonanej odkrywki fundament żelbetowy, to również nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione, że fundament ten istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej [...] WINB. Samo określenie we wniosku o wznowienie postępowania, że materiał, z którego wykonano żelbetową ścianę/fundament jest materiałem "młodym", nie świadczy jeszcze zdaniem organu, że istniał w dacie wydania decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2013 r. W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi jedna z koniecznych przesłanek, która warunkuje wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie dowód przedstawiony we wniosku o wznowienie postępowania nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, wskazany przez skarżących nowy dowód w postaci dokonanych odkrywek, które z kolei uwidoczniły istnienie "żelbetowej ściany/fundamentu", nie może mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nie posiada waloru istotności dla sprawy. Żelbetowe elementy, na które natrafiono podczas wykonywania odkrywek w piwnicach budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, tj. działce nr ew. [...], w żaden sposób nie świadczą zdaniem organu, że są to ściany fundamentowe rozbudowanej części piwnic na działce nr ew. [...]. Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia w postępowaniu przedstawionych przez stronę dowodów w postaci dokumentacji zdjęciowej, filmów, materiałów ze stron internetowych oraz zeznań świadków, które zdaniem strony dowodziły o istnieniu samowolnie rozbudowanej części piwnic, organ odwoławczy podkreślił, że dokumentacja znajdowała się już w aktach postępowania prowadzonego przez organ powiatowy w [...] i podlegała ocenie w postępowaniu zakończonym decyzją organu powiatowego z dnia [...] maja 2013 r. Następnie była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym od ww. rozstrzygnięcia oraz podlegała ocenie przez WSA w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. oddalił skargę na decyzję [...] WINB z [...] lipca 2013 r. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. Z., A. H., A. Z. i W. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, która nie wyjaśnia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a jedynie sprowadza się do stwierdzenia, że nie zostało wykazane, iż okoliczność faktyczna powołana przez skarżących istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013 r. oraz stwierdzenia, że okoliczność faktyczna powołana przez nie posiada waloru istotności oraz bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ odmówił tego waloru przywołanej okoliczności faktycznej; - art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy brak podstaw do jej uchylenia nie został przez organ należycie stwierdzony. Skarżący stoją na stanowisku, że obalenie ich twierdzenia, że ww. ściana żelbetowa istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie, może zostać dokonane tylko poprzez przeprowadzenie stosownych dowodów w postępowaniu, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. oraz w myśl zasad określonych w art. 7, art. 8 oraz art. 77 §1 k.p.a. Skarżący wskazali, że odkryta ściana mogła powstać wyłącznie od strony działki nr [...] i ściana ta jest ścianą piwnicy budynku posadowionego na działce nr [...]. W ocenie skarżących organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy wskazane okoliczności uzasadniały wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej. Zdaniem skarżących organ stwierdził jedynie autorytatywnie, że wskazana okoliczność faktyczna nie jest istotna, w związku czym odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Skarżący zarzucili, że organ nie wyjaśnił, dlaczego twierdzi, że wskazana przez skarżących okoliczność nie jest istotna. Jednocześnie skarżący za nieuzasadnione uznali twierdzenia organu odwoławczego, że wskazana przez skarżących podstawa wznowienia postępowania powstała dopiero w dniu 7 lutego 2015 r. Skarżący podnieśli, że tego dnia stwierdzili istnienie istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznanej organowi, który wydał tą decyzję. Skarżący zarzucili również, że organy nadzoru budowlanego nigdy nie podjęły próby ustalenia, czy do wskazywanej przez skarżących rozbudowy doszło, a dowody skarżących na tę okoliczność pomijały. Skarżący wnieśli ponadto o dopuszczenie dowodu z kopii protokołu oględzin piwnic budynków nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., sporządzonego przez Komendę Powiatową Policji w [...], na okoliczność prowadzenia dochodzenia w sprawie wykonania w latach 2006 - 2013 samowoli budowlanej przez właścicieli działki [...] w [...] na szkodę właścicieli i użytkowników budynku na działce [...] w [...]. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. Sąd postanowił dopuścić dowody z dokumentów wskazywane przez stronę skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB odmawiającą uchylenia decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego na działce nr [...] położonego w [...] przy ul. [...]. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu, które zostało wznowione z powołaniem się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten dopuszcza uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych decyzji, jakim jest wznowienie postępowania, "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Z powyższego wynika, że zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynika, że w istocie okoliczność powoływana przez skarżących, tj. istnienie ściany/fundamentu od zewnętrznej strony ściany wschodniej budynku położonym na działce nr 1098 przy ul. [...] w [...] jest okolicznością faktyczną nową, nieznaną organowi i mogącą istnieć w dacie wydania decyzji, ale nie można przypisać jej przymiotu istotności. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że dowód w postaci fotografii i pomiarów dokonanych w trakcie przeprowadzonych odkrywek nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej, bowiem odkrywki wykonane zostały dopiero w dniu 7 lutego 2015 r. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nie zostało uprawdopodobnione, że ujawniony fundament istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nawet jeśli, to nie ma on waloru istotności, bowiem elementy żelbetowe, na które natrafiono podczas odkrywek, nie świadczą o tym, że są to ściany fundamentowe rozbudowanej części piwnic na działce nr ew. [...]. Z powyższym stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Zauważyć należy, że w doktrynie i judykaturze wyraża się pogląd, że "jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (por. do analogicznie brzmiącej przesłanki wznowienia - B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, B. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 616). W realiach rozpoznawanej sprawy nowa okoliczność faktyczna ujawniła się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej. Dokonane na jego podstawie ustalenia (istnienie elementów żelbetowych w granicy wschodniej ściany budynku usytuowanego na działce nr [...] w [...]), stanowią tego rodzaju okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej, lecz istniały w dacie jej wydania i nie były znane organowi. Na tym tle należy uznać, że okoliczność ujawnienia elementów żelbetowych podczas dokonywanych odkrywek na nieruchomości skarżących stanowiła okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i była podstawą do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, że powyższa okoliczność nie jest istotna dla rozpoznawanej sprawy. Wskazać bowiem należy, że ujawniony fundament/ściana żelbetowa na terenie nieruchomości skarżących, znajduje się przy ścianie wschodniej, od strony nieruchomości nr [...], w stosunku do której wydano decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Aby stwierdzić brak waloru istotności, organ powinien jednoznacznie wykluczyć, że ujawniony element żelbetowy jest częścią rozbudowanych piwnic na działce nr ew. [...], czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły. Nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu, że okoliczność jest nieistotna z uwagi na fakt, że nie zostało uprawdopodobnione iż ujawniony fundament/ściana jest częścią rozbudowanych piwnic na działce nr ew. [...]. Powyższe uchybienie stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia, gdyż nie przystaje do reguł ogólnych postępowania administracyjnego i narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na fakt, że organy administracji nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania, uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, ponieważ organy I i II instancji rozstrzygające w postępowaniu wznowieniowym nie wyjaśniły tej kwestii jednoznacznie, a zatem nie rozpoznały sprawy z uwzględnieniem wymogów art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku organ zastosuje się do powyższych wskazań i w szczególności ustali, czy ujawniony w wyniku odkrywki element żelbetowy jest częścią piwnic należących do nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.