VII SA/Wa 195/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 300 zł (trzystu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r., po stwierdzeniu odstępstw od projektu w wykonywanych robotach przy budowie domu, nałożono na Z. P. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. . położonej przy ul. [...] w [...], do stanu poprzedniego, tj. stanu ustalonego na dzień wydania postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2004 r., o wstrzymaniu robót przez demontaż ocieplenia ścian zewnętrznych styropianem i tynkiem strukturalnym oraz instalacji centralnego ogrzewania. Postanowienie powyższe zostało zakwestionowane, lecz po powtórnym przeprowadzeniu postępowania ostatecznie utrzymano nakaz wstrzymania robót postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. W toku tych postępowań w dniu 30 listopada 2004 r. została przeprowadzona kolejna kontrola na działce przy ul. [...] w [...], w wyniku której stwierdzono, że prace przy budowie usytuowanego tam budynku są kontynuowane - wykonano ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem i tynkiem strukturalnym. PINB w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzję nr [...], nakazującą inwestorowi doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez demontaż ocieplenia ścian zewnętrznych styropianem i tynkiem strukturalnym. Powodem nałożenia takiego obowiązku była okoliczność, iż po wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2004 r. stwierdzono, że roboty nadal są kontynuowane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, że inwestor mimo wstrzymania kontynuował roboty budowlane, tj. wykonał ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem i tynkiem strukturalnym oraz instalacji centralnego ogrzewania, co zostało potwierdzone w protokole sporządzonym na okoliczność przeprowadzenia w dniach 30 czerwca i 27 września 2005 r. Zasadne zatem było nałożenie obowiązku doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego na etapie wstrzymania robót postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Z. P. złożył skargę na tę decyzję, uzupełnioną następnie przez pełnomocnika. W skardze i jej uzupełnieniu podniesiono, że stan dowodowy sprawy nie został ustalony zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w aktach brakuje dokumentacji wcześniejszych etapów sprawy. Do skargi załaczono też dowody w postaci faktur zakupów materiałów budowlanych i oświadczeń odsób wykonujących prace wykończeniowe. Podniesiono też, że oględziny stanu budowy zostały dokonane po raz pierwszy w dniu 20 września 2004 r., postanowienie o wstrzymaniu wydano [...] października 2004 r., doręczając je 6 października 2004 r. Skarżący zaś prace wykończeniowe wykonywał po dacie oględzin, ale jeszcze przed doręczeniem mu postanowienia i zakończył je 5 października 2004 r. Po otrzymaniu postanowienia wykonał jedynie uporządkowanie placu budowy i zabezpieczył materiały przed zimą. Okoliczności te skarżący dowodził już w toku postępowania administracyjnego, lecz organy pominęły te dowody przy wydawaniu decyzji, a nawet nie dołączyły ich do akt sprawy przesłanych do sądu. Podniesiono też, że skarżący nie został zawiadomiony o pierwszych oględzinach, nie brał w nich udziału nie doręczono mu też protokołu z tej czynności, dlatego też kontynuował roboty aż do daty otrzymania postanowienia. Roboty te nie zostały wpisane do dziennika budowy, gdyż bez pokwitowania zabrał go pracownik organu w czasie oględzin w dniu 20 września 2004 r. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zawarte w niej zarzuty są zasadne, a zaskarżony akt administracyjny należało uchylić, gdyż narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu posiadającym istotny wpływ na treść orzeczenia. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przyznać należy rację zarzutom skargi, iż postępowanie administracyjne przeprowadzono z poważnym naruszeniem reguł i przepisów procedury, ustalając stan faktyczny na podstawie niepełnego materiału dowodowego a więc nie odpowiadający zasadom prawdy obiektywnej. W dodatku, w przedstawionych Sądowi aktach, brak jest istotnych dla oceny sprawy dokumentów urzędowych i oświadczeń strony, w szczególności protokołu z dnia 20 września 2004 r. Nie wyjaśniono też okoliczności zatrzymania dziennika budowy i skutków przeprowadzenia wymienionych oględzin bez udziału skarżącego. Nie dołączono zatem do akt sprawy istotnych dokumentów ani też nie ustosunkowano się do ich treści. Nie rozważono możliwości sprawdzenia wersji przedstawionej przez skarżącego i nie udowodniono, iż wersja ta zawiera twierdzenia nieprawdziwe. Organy przeprowadziły zatem postępowanie z naruszeniem podstawowych reguł proceduralnych. W ponowionym postępowaniu należy przeprowadzić postępowanie z przeprowadzeniem dowodów zgłaszanych przez skarżącego według reguł i przepisów k.p.a., w szczególności przez odebranie oświadczeń i przesłuchanie świadków, w tym sąsiadów informujących o nieprawidłowościach. Kodeks postępowania administracyjnego wyznacza tryb uzyskiwania dowodów z dokumentów, oświadczeń stron czy zeznań świadków. Wiarygodnym środkiem dowodowym może być oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Według tego przepisu, jeżeli dla udowodnienia okoliczności faktycznej nie jest wymagane złożenie zaświadczenia, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W zakresie złożenia wniosku i pouczenia o rygorze powinien mieć zastosowanie art. 9 k.p.a. W przypadku zaś braku wniosku i oświadczenia strony organ poczynić musi własne ustalenia z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Jest oczywiście też możliwe uznanie każdego dowodu, w tym oświadczenia strony nie popartego rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, do takich jednak dowodów należy podchodzić z ostrożnością, szczególnie, jeśli oświadczenia pochodzą od strony zainteresowanej wynikiem sprawy, a nie znajdują potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym. Również zeznanie świadka złożone przed organem, pod rygorem odpowiedzialności karnej, posiada walor dowodowy i pozwala na skuteczną ocenę sytuacji faktycznej. Protokół jest zatem jedynie formą opisującą zdarzenie, relacją z czynności, natomiast materialną wartość dowodową oświadczenia, bez względu na jego formę, oceniać należy według art. 75 § 2 i art. 83 § 3 k.p.a. Postępowanie przeprowadzone bez zachowania ww. rygorów czyni ustalenia organów w istocie dowolnymi, a zatem takimi, na których nie można oprzeć decyzji administracyjnej w praworządnym państwie. Przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie zmierzać zatem musi do zweryfikowania sprzecznych twierdzeń stron i uczestników w konfrontacji z dowodami urzędowymi, a wnioski organu wynikające z procesów dowodowych winny być zawarte w decyzji kończącej sprawę i w sposób jednoznaczny oceniać czy norma prawa materialnego ma czy nie ma zastosowania do rozpatrywanej sprawy. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz orzeczenia I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie