VII SA/Wa 1950/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania J.Z. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. ([...]), stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.Z. pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego, przyłącza wodociągowego kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił wyjątkowy charakter prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał na brzmienie art. 35 ust 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), oraz § 12 ust 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2003r. Nr 33, poz. 270) według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Podniósł, że wyjątek od zasady zawartej w § 12 ust 3 warunków technicznych określającej odległości zabudowy od granicy działki budowlanej wprowadzony jest w § 12 ust 6 cyt rozporządzenia, zgodnie z którym budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, b) miał w pasie o szerokości 3 m przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. Organ odwoławczy dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r wskazał, że północna ściana budynku (bez otworów okiennych) została zaprojektowana w odległości mniejszej niż 0.5 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...] (działką drogową). Wprawdzie na działce nr ew. [...] znajduje się w granicy budynek mieszkalny, jednakże sporny budynek został zaprojektowany w ten sposób, że nie przylega on do ścian istniejącego na działce nr ew. [...] obiektu bowiem działkę inwestycyjną od działki nr ew. [...] oddziela wąski odcinek działki nr ew. [...]. Powyższe wskazuje, że planowany budynek został usytuowany w sposób, który nie czyni zadość wymogom sytuowania budynków przy granicy z działką sąsiednią (§12 ust. 6 pkt 2 a i b warunków technicznych). Wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002r. ([...]) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W treści ww. decyzji o warunkach zabudowy brak zapisu, który dopuszczałby usytuowanie przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy. Również w załączniku granicznym do ww. decyzji o warunkach zabudowy, brak jest informacji o dopuszczalności takiego usytuowania spornego budynku. W załączniku graficznym określono jedynie m.in. nieprzekraczalną linię zabudowy od ulicy [...] - 4m, który to warunek został spełniony. Organ odwoławczy stwierdził, iż wprawdzie w aktach sprawy znajduje się również decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003r. ([...]), wskazująca w załączniku usytuowanie przedmiotowego budynku północną ścianą przylegającą do granicy z bardzo wąską na tym odcinku działką nr ew. [...] i nr ew. [...] jednak wobec faktu, iż przedmiotem decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003r., jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sieci energetycznej kablowej NN wraz ze złączem sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz kanalizacji telefonicznej - naniesione na mapie projektowane usytuowanie budynku mieszkalnego przy granicy z działką sąsiednią nie wyczerpuje przesłanki z § 12 ust. 6 pkt 1 warunków technicznych, bowiem nie dotyczy sytuowania budynku. W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 b warunków technicznych gdyż usytuowanie kwestionowanego budynku przy granicy z działkami sąsiednimi nie wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i jest niezgodne z § 12 ust. 1 warunków technicznych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, oraz nie istnieją żadne spory doktrynalno-orzecznicze związane z jego stosowaniem. Wobec faktu, że przedmiotem inwestycji oprócz budynku handlowo- mieszkalnego, jest przyłącze wodociągowe, kanalizacja sanitarna i deszczowa oraz siec wodociągowa - organ wskazał na stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 808/06, zgodnie z którym "niedopuszczalne jest takie dzielenie projektu budowlanego, w wyniku którego powstanie wprawdzie projekt budowlany, jednakże niekompletny oraz nieprzydatny do takiego użytku, dla jakiego został przeznaczony." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadnym jest wyeliminowanie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących okoliczności, że ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych nie obowiązywało w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazał, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, dokonuje oceny zgodności rozwiązań projektowych m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi w ich brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę i według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia. Za nietrafny uznał również zarzut J.Z. dotyczący uchybień proceduralnych popełnionych przez organ wojewódzki, a polegających na oparciu się tylko na dokumentacji projektowej, z pominięciem postępowania dowodowego, w celu dokonania oceny czy budynek faktycznie stoi na granicy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza wyłącznie rozwiązania projektowe. Również organ nadzorczy prowadząc nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, dokonując weryfikacji pozwolenia na budowę w świetle przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - jest obowiązany oceniać rozwiązania projektowe, a nie stan faktyczny. Bez znaczenia zatem dla wyniku nadzwyczajnych postępowań prowadzonych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielających pozwolenie na budowę - jest dalszy sposób prowadzenia robót przez inwestora, ich zakres i zgodność z dokumentacją projektową, bądź też brak realizacji inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzjom obu instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu obowiązującej zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do Państwa. Wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r. nie narusza prawa albowiem oparta została na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczających możliwość usytuowania budynku na granicy działki. Organy obu instancji decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2002r. oceniały w oparciu o nieistniejący przepis warunków technicznych, który wszedł w życie dopiero w dniu 16 grudnia 2002r. Skarżący podkreślił, iż z załącznika nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003r o warunkach zabudowy dotyczącej budowy sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że planowany obiekt ma znajdować się w odległości 4m od ul. [...] oraz, że będzie posadowiony na granicy z działką nr [...]. Skarżący wskazał, iż przyczyną stwierdzenia nieważności była dokonana przez Burmistrza Miasta [...] interpretacja decyzji o warunkach zabudowy o którą zwrócił się organ nadzorczy mający wątpliwości co do tego czy warunki zabudowy umożliwiały lokalizację projektowanej inwestycji na granicy z działkami sąsiednimi. Skarżący powołał się również na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].11,2003r uzgadniające projekt zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji na granicy z działkami sąsiednimi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.Z. pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego, przyłącza wodociągowego kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Na wstępie wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych, jak i nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organy nadzorcze koncentrują się w tym postępowaniu wyłącznie na zbadaniu kontrolowanej decyzji pod kątem występowania w niej wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2004r. organ uznał, że rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie warunków technicznych. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie. Nie sposób zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który podzielił argumentację Wojewody [...], iż sytuowanie przedmiotowej inwestycji na granicy działek sąsiednich nie wynikało z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla projektowanej inwestycji co powoduje, że badana decyzja rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), oraz § 12 ust 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę obejmował zarówno budowę budynku handlowo-mieszkalnego jak i przyłącza wodociągowego kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek nr Ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku inwestor załączył dwie ostateczne decyzje Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy z których pierwsza decyzja datowana na dzień [...].12.2002r ustalała nieprzekraczalną linię zabudowy budynku handlowo- mieszkalnego od ulicy [...] – 4m stanowiąc, że sytuowanie budynku powinno być zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Z dokonanej przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r o pozwoleniu na budowę wynika, że warunek zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy został spełniony. Natomiast druga decyzja Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy datowana na dzień 10.12.2003r w załączniku graficznym przedstawia lokalizację projektowanych sieci do budynku handlowo-mieszkalnego, który usytuowany został na granicy z sąsiednimi działkami. W związku z powyższymi sprzecznościami co do usytuowania budynku handlowo-mieszkalnego Wojewoda [...] zwrócił się w tej sprawie do Burmistrza Miasta [...] o stosowne wyjaśnienie. W odpowiedzi Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...].12.2010r poinformował, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2003r rozstrzyga jedynie o lokalizacji projektowanych sieci, a nie usytuowaniu projektowanego budynku handlowo-mieszkalnego. W sytuacji gdy organ nadzorczy prowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy decyzja Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2003r pozwalała na sytuowanie budynku w granicy z sąsiednimi działkami i podejmuje rozstrzygniecie na podstawie interpretacji tej decyzji dokonanej przez Burmistrza Miasta [...] nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. § 12 ust 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie w oparciu o interpretację decyzji o warunkach zabudowy dokonaną przez Burmistrza Miasta [...] pismem z dnia [...].12.2010r organy błędnie uznały, że kontrolowana decyzja rażąco narusza ustalenia zawarte w § 12 warunków technicznych. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji jednej z możliwych interpretacji decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2003r o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że taką interpretację podziela organ nadzorczy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W oparciu o art. 2152 cyt. Ustawy wstrzymano wykonanie wyroku do czasu jego uprawomocnienia. Na mocy zaś art. 200 ww. ustawy orzeczono o kosztach.